Ответы на вопросы о возможности изменения существенных условий контракта

Допускается ли заключение дополнительного соглашения об изменении видов и объемов работ в составе сметы (локального сметного расчета, ведомости объема работ) по контракту на выполнение работ по текущему ремонту, при выполнении требований по ограничению размера изменения цены контракта (договора)? В случае, если в процессе выполнения работ по текущему ремонту была выявлена необходимость отказаться от части видов работ и выполнить дополнительные виды работ и изменить объем, как правильно действовать заказчику?

Изменение объемов работ по текущему ремонту допускается только на общих основаниях, в пределах 10 % от первоначального объема с пропорциональным уменьшением либо увеличением цены контракта, на основании п. 1.2 ч. 1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ. Изменить виды работ можно только в том случае, если вследствие такого изменения будет достигнуто улучшение характеристик результата работы (основанием для такого изменения может быть ч. 7 ст. 95 Закона № 44-ФЗ; на практике дополнительные соглашения к контрактам на выполнение работ по текущему ремонту со ссылкой на данную норму не заключаются в связи с невозможностью убедительно доказать «улучшенность»). Изменить виды и объемы работ в пределах 10 % от цены контракта по п. 1.3 ч. 1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ можно только в тех случаях, когда предмет контракта прямо указан в диспозиции данной нормы (работы по текущему ремонту в ней не упоминаются).

Более подробно данный вопрос разбирается в статье «Применение п. 1.2 и 1.3 ч. 1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ при изменении существенных условий контрактов», опубликованной на медиапортале АО «РАД».

Если в процессе выполнения работ по текущему ремонту была выявлена необходимость отказаться от части видов работ и выполнить дополнительные виды работ, изменив при этом объем работ, то правильнее всего действовать так:

1. На выполнение дополнительных видов работ заключить отдельный контракт. Если стоимость таких работ не превышает 600 тыс. руб., рассмотрите вопрос о заключении контракта с единственным поставщиком по п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ. В противном случае необходимо провести конкурентную процедуру. Если без выполнения дополнительных работ исполнение обязательств по основному контракту невозможно, подрядчику следует официально приостановить их выполнение в порядке, установленном п. 3 ст. 743 ГК РФ (это избавит подрядчика от необходимости уплачивать неустойку в связи с нарушением предусмотренного основным контрактом срока выполнения работ). После выполнения дополнительных контракт вам нужно будет письменно информировать об этом подрядчика по основному контракту, с момента получения вашего письма срок выполнения работ возобновит свое течение.

2. В отношении невостребованных видов работ после исполнения контракта в остальной части подписать с подрядчиком соглашение о расторжении контракта, указав в нем стоимость фактически выполненных и принятых заказчиком работ и отразив, что в оставшейся части работы не выполнены в связи с их невостребованностью.

Помощь экспертов на любом этапе участия в закупке

В случае, если в контракте не установлено, что окончание срока действия контракта влечет прекращение обязательств сторон по контракту (п. 3 ст. 425 ГК РФ), имеют ли право стороны заключать соглашения об изменении условий контракта (бюджетные учреждения, с учетом ПФХД), соглашения о расторжении контрактов за пределами срока действия контракта?

Поскольку данный вопрос касается применения абз. 2 п. 3 ст. 425 ГК РФ, ответ будет дан с учетом практики применения данной нормы безотносительно того, заключался ли договор, по которому возник спор, в соответствии с Законом № 44-ФЗ или же нет. Для целей уяснения рисков, возникающих в случае утвердительного ответа на поставленный вопрос, правовой режим заключенного договора значения не имеет.

К сожалению, в судебной практике нет единого мнения по заданному вопросу.

Часть судов, применяя положения абз. 2 п. 3 ст. 425 ГК РФ и учитывая отсутствие в окончившемся договоре условия о прекращении обязательств сторон по истечении срока его действия, признавали такой договор действующим до определенного в нем момента окончания исполнения сторонами¹.

Так, АС Восточно-Сибирского округа в постановлении от 23.03.2011 по делу № А74-2370/2010 признал действительным дополнительного соглашение к договору, подписанное после истечения срока действия договора, т. к. в связи с неисполнением обязательств сторон договор был признан действующим «до окончания исполнения обязательств сторонами».

Однако в Северо-Западном судебном округе суды придерживаются противоположной позиции по данному вопросу, признавая незаконными соглашения, заключенные по окончании срока действия основного договора, несмотря на неисполненность обязательств по нему². Рекомендуем руководствоваться практикой, сложившейся в вашем судебном округе (если только нет намерения целенаправленно менять устоявшийся подход, доводя соответствующие споры до высших судебных инстанций).

Если заключен контракт с ценой более 100 млн руб. (т. е. больше предельного размера цены контракта, определенного постановлением Правительства РФ от 19.12.2013 № 1186) сроком более года, изменение сроков в связи с внесением изменений в проектную документацию по обстоятельствам¸ независящим от воли сторон, возможно только по п. 8. ч. 1 ст. 95 44-ФЗ? П. 9 ч. 1 ст. 95 не применим к данному контракту?

П. 9 ч. 1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ не содержит такого условия для возможности его применения, как «изменение допускается только по отношению к контрактам, не подпадающим под действие п. 8 ч. 1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ». Анализ диспозиции интересующей вас нормы позволяет установить, что предусмотренная ею возможность изменения существенных условий контрактов распространяется на:

• контракты жизненного цикла, которые предусматривают проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства;
• контракты на строительство «под ключ», предусмотренный ч. 16.1 ст. 34 Закона N 44-ФЗ;
• контракты на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства;
• контракты на выполнение работ по геологическому изучению недр;
• контракты на выполнение работ по сохранению объектов культурного наследия, – вне зависимости от цены таких контрактов и срока их исполнения.

Более подробно о применении п. 9 ч. 1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ читайте в статье, опубликованной на медиапортале АО «РАД».

Тендерное сопровождение на любом этапе закупки

Что означает «изменение видов работ» относительно применения п. 9 ч. 1. ст. 95 Закона № 44-ФЗ? Это изменение укрупненных групп работ или изменение любой строи сметы?

П. 9 ч. 1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ не предусматривает возможности «изменения видов работ». Могу предположить, что в вашем вопросе допущена опечатка, т. к. «изменение объема и (или) видов выполняемых работ по контракту» упоминается только в п. 1.3 ч. 1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ. В указанной норме нет никаких положений, ограничивающих стороны контракта при толковании понятия «виды работ» для целей изменения существенных условий контракта. Разъяснений Минстроя или Минфина по этому вопросу также не выявлены. Соответственно, полагаю возможным изменение со ссылкой на указанную норму любой строки сметы.

На основании подп. «б» п. 2 постановления от 16.04.2022 № 680³ (далее — ПП РФ № 680) до конца 2024 г. допускается изменение объема и/или видов выполняемых работ по контракту. Существуют ли какие-то ограничения, разумные пределы изменений объема и/или видов работ на основании указанной нормы?

Со ссылкой на подп. «б» п. 2 ПП РФ № 680 в 2022–2024 гг. могут быть изменены существенные условия государственных и муниципальных контрактов, предметом которых является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведение работ по сохранению объектов культурного наследия. Внесение изменений возможно при возникновении в ходе исполнения таких контракта независящих от его сторон обстоятельств, влекущих невозможность его исполнения.

Изменения в существенные условия контрактов могут быть внесены в пределах доведенных до государственного/муниципального заказчика лимитов бюджетных обязательств на срок исполнения соответствующего контракта.

Всё это – стандартные условия применения ПП РФ № 680, названные непосредственно в нем самом. Однако правоприменительная практика показывает, что существуют и иные, неявные ограничения, те самые разумные пределы изменений, о которых шла речь в вашем вопрос.

Так, хотя в тексте самого ПП РФ № 680 напрямую об этом ничего не говорится, правоприменительная практика исходит из того, что новые виды работ должны быть связаны с первоначальным объектом закупки. Нельзя со ссылкой на ПП РФ № 680 предусмотреть в контракте выполнение работ, которые де-факто образуют другой объект закупки.

Пример
Изначально предметом контракта являлось выполнение работ по капитальному ремонту школы. При исполнении контракта подрядчик выявил необходимость выполнения работ также и по благоустройству территории школы. Ему удалось убедить заказчика в том, что эти работы функционально связаны с работами по капитальному ремонту школы, поскольку часть работ по замене инженерных сетей проводились на участке, на котором предполагалось асфальтирование, озеленение, установка освещения, и которые необходимо проводить после капитального ремонта здания, а не одновременно. К тому же, изначально контрактом был предусмотрен капитальный ремонт не «здания школы», а школы в целом (по логике подрядчика, это подразумевало возможность выполнения работ в т. ч. по благоустройству территории школы).
Правовая оценка УФАС: включение работ по благоустройству не являлось изменением видов и объемов работ, предусмотренных документацией, а явилось включением новых видов и объемов работ, которые не приобретались на основании указанного контракта. Отсутствие указанных работ не влияло на ход исполнения контракта и не являлось препятствием для выполнения работ по капитальному ремонту здания образовательного учреждения. Кроме того, в приложении к контракту предусмотрен график выполнения работ по объекту, поименованному как «капитальный ремонт строительных конструкций здания муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения…». Соответственно, выводы о том, что в контракте место выполнения работ не ограничивается термином «здание» в предмете контракта и далее по тексту, не соответствуют материалам дела.
Действия заказчика и подрядчика свидетельствуют о достижении между ними соглашения о включении в контракт работ по благоустройству с целью их выполнения без проведения конкурентных процедур, что является нарушением п. 4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».⁴.

Помощь экспертов по торгам

Высшим исполнительным органом нашего субъекта РФ установлен порядок изменения существенных условий контракта на основании ч. 65.1 ст. 112 Закона № 44-ФЗ, согласно которому непосредственным основанием для заключения дополнительного соглашения является наличие правового акта государственного органа, осуществляющего функции и полномочия главного распорядителя бюджетных средств в отношении заказчика. Точно ли этого достаточно? Ведь в ч. 65.1 ст. 112 Закона № 44-ФЗ говорится о необходимости решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (если закупка производится для нужд данного субъекта РФ)!

Действительно, одним из условий для изменения существенных условий контракта со ссылкой на ч. 65.1 ст. 112 Закона № 44-ФЗ является наличие решения:

• Правительства РФ (если закупка осуществляется для федеральных нужд);
• высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (если закупка производится для нужд данного субъекта РФ);
• местной администрации (в случае закупки для муниципальных нужд).

Как разъяснил регулятор контрактной системы, положениями Закона № 44-ФЗ не ограничивается возможность высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ предусмотреть в решении, указанном в ч. 65.1 ст. 112 Закона № 44-ФЗ, условия его применения, в т. ч. предусматривающие необходимость выполнения сторонами контракта определенных действий, при выполнении которых допускается изменение существенных условий контракта⁵.

В большинстве субъектов РФ высшими органами исполнительной власти установлены определенные правила применения ч. 65.1 ст. 112 Закона № 44-ФЗ. Например, определено, с каким пакетом документов исполнитель контракта должен обратиться к заказчику, чтобы инициировать изменение существенных условий контракта, каким образом заказчик осуществляет проверку представленных документов, куда именно обращается за согласованием возможности изменить существенные условия контракта, по каким основаниям в согласовании могут отказать и т. д.

Так, в Архангельской области⁶ заказчик, получив от исполнителя контракта предложение об изменении его существенных условий (с приложением обосновывающих документов и сведений, а также указанием подлежащих изменению условий), направляет письменное обращение об изменении существенных условий контракта в государственный орган Архангельской области, являющийся ГРБС.

Рассмотрев обращение заказчика, ГРБС готовит служебную записку о возможности либо о невозможности изменения существенных условий контракта. Если ГРБС пришел к выводу о возможности изменения существенных условий контракта, соответствующая служебная записка направляется в контрольно-ревизионную инспекцию Архангельской области. Та, в свою очередь, в течение 5 рабочих дней со дня поступления служебной записки ГРБС готовит мотивированное заключение о возможности (невозможности) изменения существенных условий контракта и наличии (отсутствии) ущерба областному бюджету в результате изменения существенных условий контракта и направляет его в адрес ГРБС.

Юридические консультации по закупкам

Но и это еще не все: если цена контракта составляет или превышает 50 млн руб., ГРБС направляет обращение заказчика и прилагаемые к нему документы, свою служебную записку о возможности изменения существенных условий контракта заключение контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области для рассмотрения в штаб по повышению устойчивости экономики в Архангельской области в условиях санкций комиссии при Губернаторе Архангельской области по повышению устойчивости экономики в Архангельской области в условиях санкций по направлению, соответствующему предмету контракта. И только в случае получения рекомендации штаба о возможности изменения существенных условий контракта ГРБС готовит проект распоряжения Правительства Архангельской области об изменении существенных условий контракта.

Однако во многих субъектах РФ установлен такой порядок, когда решения об изменении существенных условий контракта на основании ч. 65.1 ст. 112 Закона № 44-ФЗ оформляются актом главного распорядителя бюджетных средств, а не высшего органа исполнительной власти данного субъекта.

Так, изменение в соответствии с ч. 65.1 ст. 112 Закона № 44-ФЗ существенных условий контрактов, заключенных для государственных нужд Краснодарского края, допускается по решению заказчика — исполнительного органа Краснодарского края, а при заключении контракта государственными учреждениями Краснодарского края — по решению главных распорядителей средств бюджета Краснодарского края (далее — ГРБС)⁷. Подготовка такого решения осуществляется в соответствии с порядком, установленным приказом департамента по регулированию контрактной системы Краснодарского края.

Согласно подп. 5 п. 4 Порядка подготовки решения об изменении существенных условий контракта⁸ ГРБС рассматривает поступившее обращение от заказчика и принимает решение об изменении существенных условий контракта или об отсутствии оснований для внесения таких изменений, после чего направляет в адрес заказчика информацию о принятом решении.

Анализ правоприменительной практики показывает, что решения такого рода действительно находятся в зоне риска.

Пример
На основании ч. 65.1 ст. 112 Закона 44-ФЗ было заключено дополнительное соглашение к контракту, предусматривающее изменение видов и объемов строительных работ, при этом цена контракта увеличилась с 638 841 448,80 руб. до 881 838 216,60 руб.
Правовая оценка УФАС: из представленного дополнительного соглашения следует, что оно заключено на основании приказа департамента строительства Краснодарского края (не является высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ), п. 3 постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21.03.2022 № 98 (не относится к конкретной закупке, не является решением по изменению существенных условий применительно к конкретному заключенному контракту). Факт наличия у ГКУ «Главное управление строительства Краснодарского края» [заказчик по спорному контракту. — Прим. авт.] полномочий ГРБС не подменяет обязанности принятия решения высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по изменению условий исполнения контракта согласно ч. 65.1 ст. 112 Закона 44-ФЗ.
Также из заключенного соглашения не следует наличие независящих от сторон контракта обстоятельств, влекущих невозможность его исполнения. Увеличение бюджетных ассигнований не свидетельствует о невозможности исполнения контракта по указанной в контракте цене.
Допущенное нарушение в части заключения дополнительного соглашения содержит признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ⁹.

Как видите, контрольный орган пришел к выводу, что решение ГРБС — не то же самое, что и решение высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, которое необходимо в силу прямого указания, содержащегося в ч. 65.1 ст. 112 Закона № 44-ФЗ.

Помощь экспертов по 44-ФЗ консультации по закупкам

¹См. постановления АС Поволжского округа от 20.02.2015 по делу № А12-3773/2014, АС Западно-Сибирского округа от 13.04.2016 по делу № А75-5122/2015, Президиума ВАС РФ от 12.11.2013 № 8171/13, п. 68 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2016 № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств».
²См. постановления АС Северо-Западного округа от 12.09.2007 по делу № А05-2823/2007, Тринадцатого АА С от 21.11.2014 по делу № А21-9078/2013.
³«Об установлении порядка и случаев изменения существенных условий государственных и муниципальных контрактов, предметом которых является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведение работ по сохранению объектов культурного наследия».
⁴Решение Ульяновского УФАС России от 29.06.2023 по делу № 073/01/16-90/2023 (изв. № 0168500000622000383). См. также постановление Одиннадцатого ААС от 10.11.2023 по делу № А72-3569/2023.
⁵Письмо Минфина России от 12.04.2022 № 24-01-07/31697.
⁶См. Порядок принятия решений и подготовки проектов распоряжений Правительства Архангельской области об изменении существенных условий государственных контрактов (контрактов), заключенных для обеспечения государственных нужд Архангельской области, утв. постановлением Правительства Архангельской области от 06.04.2022 № 212-пп.
⁷П. 3 постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21.03.2022 № 98 «О реализации положений Федерального закона от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ „О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“».
⁸Утв. приказом Департамента по регулированию контрактной системы Краснодарского края от 25.04.2022 № 32.
⁹Решение Краснодарского УФАС России от 05.09.2023 по делу № 023/06/99-4505/2023 (контракт № 22310068690 22 000057).