Практика привлечения должностных лиц заказчиков к административной ответственности за нарушение Правил ведения реестра контрактов

Содержание статьи

1. Возможность замены штрафа предупреждением
2. Возможность признания административного правонарушения малозначительным
3. Возможность возложения одного штрафа в случае совершения должностным лицом ряда однотипных нарушений по нескольким контрактам

Как следует из ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ, ненаправление или несвоевременное направление информации в реестр контрактов, а также направление недостоверной информации (сведений) и/или документов, содержащих недостоверную информацию, — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 20 000 руб.

Это один из самых часто выписываемых штрафов за нарушения законодательства о контрактной системе. В связи с этим специалистам в сфере закупок необходимо знать о том, какими правовыми инструментами они могут воспользоваться, чтобы попытаться свести к минимуму негативные последствия привлечения к ответственности по ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ.

Возможность замены штрафа предупреждением

Федеральным законом от 14.07.2022 № 290-ФЗ¹, вступившим в силу с 25 июля 2022 г., в КоАП РФ были введены нормы о смягчении административных наказаний в отношении всех российских организаций и их работников. В частности, с 25 июля 2022 г. действует в новой редакции ст. 3.4 КоАП РФ, которая теперь содержит универсальное правило об обязательности замены административного штрафа административным предупреждением за первое нарушение, выявленное в рамках контрольного мероприятия. При этом не имеет значения, содержит ли соответствующая статья КоАП РФ (или ее часть) административное наказание в виде предупреждения или нет, а также заявлено ли соответствующее ходатайство при рассмотрении дела об административном правонарушении в рамках производства по делу.

Должностные лица контрольных органов и судьи при рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере закупок обязаны заменить административный штраф административным предупреждением при соблюдении совокупности условий, перечисленных в ч. 2 ст. 3.4 и ч. 2 ст. 4.1.1 КоАП РФ:

1. если нарушение совершено впервые²;
2. если нарушение не причинило вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ и не создало угрозу их возникновения;
3. если отсутствует имущественный ущерб от нарушения;
4. если заказчиком или его работниками не совершено нарушение в сфере закупок, предусмотренное ст. 19.5 или 19.8 КоАП РФ.

Анализ правоприменительной практики показывает, что контрольные органы очень часто заменяют административный штраф предупреждением при рассмотрении дел, возбужденных по ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ³.

Однако существует риск того, что орган, уполномоченный рассматривать дело об административном правонарушении по ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ, придет к выводу об отсутствии совокупности условий, необходимых для замены штрафа предупреждением.

Пример
Юрисконсульт отдела закупок не направил в реестр контрактов в установленный срок сведения о том, что поставщику предъявлена претензия с требованием об уплате неустойки в связи с нарушением сроков поставки товара.
Районный суд заменил административный штраф по ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ предупреждением в соответствии с ч. 4.1.1 КоАП РФ. С этим согласился и краевой суд.
Однако коллегия судей кассационного суда общей юрисдикции рассудила иначе, не усмотрев такого условия для замены штрафа предупреждением, как отсутствие возникновения угрозы причинения вреда и имущественного ущерба неопределенному кругу лиц вследствие неисполнения должностным лицом своих публично-правовых обязанностей. Действительно, отсутствие в реестровой записи информации о наличии требования об уплате неустойки по контракту могло вводить в заблуждение о добросовестности поставщика (подрядчика, исполнителя) и привести к необоснованному заключению контрактов с указанным поставщиком⁴.

Закон № 44-ФЗ и впрямь предусматривает немало случаев, когда наличие либо отсутствие в реестровой записи исполненного контракта информации о начислении и оплате неустойки порождает важные правовые последствия:

• ч. 2.1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ обязывает участников закупок подтвердить наличие у них опыта исполнения контракта или договора, неустойка по которому, в случае если она начислялась, была ими оплачена;
• ч. 8.1 ст. 96 Закона № 44-ФЗ дает победителям конкурентных процедур, участниками которых могли быть только СМП, СОНКО, право не предоставлять обеспечение исполнения контракта и обеспечение гарантийных обязательств при условии наличия у них опыта исполнения контрактов, по которым неустойка не начислялась;
• ч. 3 ст. 37 Закона № 44-ФЗ позволяет участнику конкурса или аукциона с НМЦК до 15 млн руб. избежать необходимости предоставить обеспечение исполнения контракта в полуторакратном размере в случае наличия опыта исполнения контрактов, неустойка по которым не начислялась.

Для целей настоящей статьи нами опущены ненужные детали вроде требований к цене соответствующих контрактов, их количеству, дате исполнения и т. д. Нашей задачей было показать, насколько значимым может оказаться своевременное направление актуальной информации об исполнении контракта в реестр контрактов, на примере одного-единственного пункта из множества документов и сведений, подлежащих включению в реестр контрактов.

А ведь наличие в реестровой записи информации об оплате или списании неустойки (в случае если она начислялась) может сыграть решающую роль и при определении соответствия участника закупки дополнительным требованиям, предусмотренным отдельными позициями из приложения к постановлению Правительства РФ от 29.12.2021 № 2571, и при начислении баллов участнику закупки по критерию «квалификация» в соответствии с постановлением Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604.

Самые выгодные предложения по банковской гарантии

Возможность признания административного правонарушения малозначительным

В силу ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения орган, уполномоченный решить дело об административном правонарушении, может освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Как разъяснил Пленум ВАС РФ, малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. При этом не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий⁵.

Вместе с тем возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния и должна быть мотивирована.

На практике при рассмотрении административных дел, возбуждаемых в соответствии с ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ, сходные обстоятельства (нарушение сроков направления информации в реестр контрактов) могут получать противоположную правовую оценку в зависимости от внутренних убеждений лица, уполномоченного решить дело. Один и тот же контрольный орган в одном деле может применить ст. 2.9 КоАП РФ, а в другом — не найти оснований для ее применения.

Рассмотрим пример, когда должностное лицо Марийского УФАС России отказалось признать нарушение срока направления информации в реестр контрактов малозначительным правонарушением.

Пример правовой оценки
В данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо негативных последствий правонарушения, а в игнорировании должностным лицом требований законодательства и невыполнении своих публично-правовых обязанностей в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Поскольку наступление вредных последствий не является квалифицирующим признаком объективной стороны административного правонарушения, отсутствие последствий не свидетельствует о малозначительности правонарушения. Существенный вред общественным отношениям выразился в пренебрежительном отношении к публичным обязанностям.
Кроме того, принцип неотвратимости административной ответственности предполагает, что установление и применение административной ответственности должно обеспечивать наказание всех лиц, совершивших административные правонарушения.
Как следует из ст. 3.1 КоАП РФ, административное наказание применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Освобождение <...> от административной ответственности с объявлением устного замечания не будет отвечать целям административного наказания, предусмотренным ст. 3.1 КоАП РФ⁶.

Полутора месяцами ранее должностным лицом того же самого Марийского УФАС России в сходных обстоятельствах были сделаны диаметрально противоположные выводы.

Пример
Несмотря на наличие в действиях <...> формальных признаков состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ, с учетом характера и степени общественной опасности правонарушения и конкретных обстоятельств дела полагаю, что в совершенном <...> административном правонарушении отсутствует существенная угроза охраняемым законом общественным отношениям, ущерб государства и другим лицам. Действия, совершенные <...>, не повлекли неблагоприятных последствий.
Оценив конкретные обстоятельства совершения правонарушения, считаю возможным применить положения ст. 2.9 КоАП РФ и признать данное правонарушение малозначительным. Применение в рассматриваемом деле меры административного наказания в виде штрафа носит неоправданно карательный характер и не соответствует тяжести правонарушения и степени вины⁷.

Как бы то ни было, небольшой шанс на признание административного правонарушения малозначительным существует, поэтому заявлять о применении ст. 2.9 КоАП РФ точно имеет смысл.

Юридическая консультация для поставщиков

Возможность возложения одного штрафа в случае совершения должностным лицом ряда однотипных нарушений по нескольким контрактам

Специфика рассматриваемого состава административного правонарушения заключается в том, что очень часто одним и тем же должностным лицом заказчика оказывается допущено значительное число (иногда десятки или даже сотни) однотипных нарушений Правил ведения реестра контрактов в отношении различных контрактов. Как будет квалифицироваться такие нарушения — по каждому несвоевременно направленному в реестре контрактов документу или все-таки как одно нарушение?

По общему правилу при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение (ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ).

Однако при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) КоАП РФ и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания (ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ).

Согласно п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 в случае, когда в материалах одного дела об административном правонарушении, переданного на рассмотрение судье, имеется несколько протоколов об административных правонарушениях, совершенных одним и тем же лицом, каждый протокол надлежит принимать для рассмотрения в отдельном производстве с вынесением постановления по каждому совершенному правонарушению в соответствии с ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ.

Если из протоколов об административных правонарушениях усматривается наличие оснований для назначения административного наказания по правилам ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, то следует вынести определение об объединении таких материалов и рассмотреть их в одном производстве с вынесением одного постановления.

В случае совершения лицом двух и более административных правонарушений за каждое из них в силу ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ назначается наказание, предусмотренное санкцией соответствующей статьи КоАП РФ или закона субъекта РФ, даже если дела об этих правонарушениях рассматриваются судьей одновременно⁸.

Если лицом совершено одно действие (бездействие), содержащее составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) КоАП РФ и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей более строгое административное наказание в соответствии с ч. 3 и 4 ст. 4.4 КоАП РФ.

Поскольку в рассматриваемом случае ответственность за совершенные правонарушения (несвоевременное размещение сведений в реестре контрактов) предусмотрена одной и той же частью одной статьи КоАП РФ, оснований для применения положений ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ нет. Это значит, что штраф должен быть назначен за каждый несвоевременно размещенный документ в отдельности.

Суды, придерживающиеся данной позиции, отметают доводы о том, что в этом случае возникает искусственная множественность нарушений и должностное лицо несправедливо подвергается неоднократному привлечению к административной ответственности за совершение фактически одного и того же правонарушения.

Пример аргументации
Обязанность вносить сведения в реестр контрактов возникала у должностного лица каждый раз в отношении самостоятельных государственных контрактов, которые заключались в разное время, сроки исполнения контрактов всегда являлись разными, т. е. контракты исполнялись в разное время, соответственно сроки для внесения сведений об исполнении каждого контракта в реестр контрактов являлись разными, не одномоментными по всем государственным контрактам в совокупности, а в отношении каждого из них по отдельности. Таким образом, нарушение требований Закона № 44-ФЗ о внесении сведений в реестр контрактов в установленные сроки с момента исполнения каждого государственного контракта каждый раз образует самостоятельный состав административного правонарушения, даже если они выявлены в ходе одной проверки, в отношении одного и того же должностного лица, в один период времени проведения проверки и квалификация действий осуществляется по одному и тому же составу правонарушения, поскольку для признания искусственной множественности необходимо установить время (период) совершения правонарушения, а не момент его выявления.
В данном случае отсутствует искусственная множественность правонарушения, совершенные заявителем по жалобе правонарушения являются самостоятельными и не свидетельствуют о повторности в порядке ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ⁹.

Впрочем, иногда должностным лицам заказчика, неоднократно нарушившим порядок ведения реестра контрактов, все же удается убедить суд в необходимости применения ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ (с назначением одного-единственного штрафа).

Пример правовой оценки
При обстоятельствах, когда все нарушения Закона № 44-ФЗ выявлены в ходе проведения одной проверки, допущены одним и тем же должностным лицом, посредством совершения бездействия, образованного сходными фактическими обстоятельствами и направленного на один предмет правонарушения, ответственность за которые предусмотрена ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ, а рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же должностному лицу, должностное лицо заказчика подлежало привлечению к административной ответственности с вынесением одного постановления по делу об административном правонарушении с назначением административного наказания по правилам ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ в пределах санкции ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ.
Рассмотрение каждого факта нарушения, допущенного должностным лицом заказчика, в отдельном производстве искусственно создает множественность правонарушений, что не соответствует целям и задачам административного законодательства¹⁰.

Так что должностному лицу заказчика всегда есть смысл заявить о необходимости применения ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ при рассмотрении административных дел в его отношении — вероятность применения судом этой нормы не нулевая.

Как упростить электронное актирование

¹«О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 1 Федерального закона „О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях“»
²Вероятность неоднократно нарушить Правила ведения реестра контрактов достаточно высока, что становится частой причиной невозможности замены штрафа предупреждением: см., например, постановление Марийского УФАС России от 16.05.2024 по делу № 012/04/7.31-267/2024
³См., например, постановления Марийского УФАС России от 05.06.2024 по делу № 012/04/7.31-356/2024, от 29.03.2024 по делу № 012/04/7.31-179/2024
⁴Постановление Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 21.06.2024 № 16-1284/2024
⁵Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»
⁶Постановление Марийского УФАС России от 16.05.2024 по делу № 012/04/7.31-267/2024
⁷Постановление Марийского УФАС России от 29.03.2024 по делу № 012/04/7.31-179/2024
⁸П. 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5
⁹Из решения Николаевского-на-Амуре городского суда от 03.07.2015 по делу № 12-112/2015. См. также решение Мурманского областного суда от 05.02.2021 по делу № 21-25/2021, постановление ФАС России от 04.04.2023 по делу № 28/04/7.31-584/2023 (на должностное лицо заказчика возложили два штрафа по 20 000 руб. каждый за два несвоевременно направленных в реестр контрактов акта выполненных работ по одному и тому же контракту)
¹⁰Из решения Бельского районного суда от 24.06.2019 по делу № 12-114/2019. Примеры того, когда один штраф в размере 20 000 руб. был выписан сразу за несколько нарушений Правил ведения реестра контрактов применительно к различным контрактам, можно найти в постановлениях Ярославского УФАС России от 06.02.2023 по делу № 076/04/7.31-96/2023, 076/04/7.31-97/2023, 076/04/7.31-30/2023, Марийского УФАС России от 11.05.2023 по делу № 012/04/7.31-244/2023