Вправе ли участник закупки оказывать закупаемые услуги без переоформления лицензии в соответствующем субъекте РФ?

Содержание статьи

1. Что такое место осуществления лицензируемого вида деятельности и в каких случаях его изменение не требует внесения изменений в лицензию
2. Услуги по дополнительному профессиональному образованию (профессиональной переподготовке и повышению квалификации)
3. Услуги частных охранных организаций

Участники закупки должны соответствовать требованиям, которые предъявляются действующим законодательством РФ к лицам, поставляющим товары, выполняющим работы или оказывающим услуги, являющиеся объектом закупки (п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ). Если поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг относятся к лицензируемым видам деятельности, участник закупки должен обладать соответствующей лицензией. При этом для заказчика важно, чтобы место осуществления лицензируемого вида деятельности, указанное в лицензии участника закупки, позволяло последнему оказать закупаемые услуги. Ведь если это не так, то это означает, что участник не соответствует требованиям, установленным со ссылкой на п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ, а потому его заявка подлежит отклонению.

В этой статье данная проблема рассматривается на примере следующих видов деятельности:

• обращение с отходами I–IV классов опасности;
• монтаж, техническое обслуживание и ремонт средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений;
• услуги по дополнительному профессиональному образованию;
• услуги частных охранных организаций.

Что такое место осуществления лицензируемого вида деятельности и в каких случаях его изменение не требует внесения изменений в лицензию

Закон о лицензировании¹ определяет² место осуществления лицензируемого вида деятельности как производственный объект (здание, помещение, сооружение, линейный объект, территория, в т. ч. водные, земельные и лесные участки, транспортное средство и другой объект), который предназначен для осуществления лицензируемого вида деятельности и/или используется при его осуществлении, соответствует лицензионным требованиям, принадлежит соискателю лицензии или лицензиату на праве собственности либо ином законном основании, а также территория, которая предназначена для осуществления лицензируемого вида деятельности и/или используется при его осуществлении. Место осуществления лицензируемого вида деятельности имеет почтовый адрес и/или другие данные, позволяющие его идентифицировать.

Одним из случаев, когда необходимо внесение изменений в реестр лицензий, является изменение мест осуществления лицензируемого вида деятельности³. Особо оговаривается, что по общему правилу лицензиат вправе осуществлять лицензируемый вид деятельности до внесения изменений в реестр лицензий, за исключением осуществления лицензируемого вида деятельности по месту, не указанному в реестре лицензий⁴.

При этом Положением о лицензировании конкретного вида деятельности могут устанавливаться виды работ, услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, при выполнении, оказании которых не по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, указанному в реестре лицензий, не требуется внесение изменений в реестр лицензий⁵.

Пример такой правовой однозначности можно найти в Положении о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности (за исключением случаев, если сбор отходов I–IV классов опасности осуществляется не по месту их обработки, и/или утилизации, и/или обезвреживания, и/или размещения)⁶.

Цитата
В случаях, предусмотренных п. 8, 9, 11, ч. 1 ст. 18 Закона о лицензировании, в т. ч. при изменении мест осуществления лицензируемого вида деятельности (за исключением работ по транспортированию отходов I–IV классов опасности) и/или намерении выполнять новые работы, составляющие лицензируемый вид деятельности, изменении производственной мощности оборудования, используемого для осуществления работ по обработке, утилизации, обезвреживанию отходов I–IV классов опасности, изменении перечня товаров (продукции), производимых с использованием отходов I–IV классов опасности, при осуществлении работ по утилизации отходов I–IV классов опасности, лицензиат (его правопреемник или иное предусмотренное федеральным законом лицо) с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» подает заявление о внесении изменений в реестр лицензий путем заполнения интерактивной формы.

Отсюда безусловно следует, что отсутствие в реестре лицензий записи о возможности оказания соответствующих услуг на территории субъекта РФ, где планируется их оказание, влечет отклонение заявки участника закупки⁷.

Для сравнения, в Положении о лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений содержатся похожие, но все-таки иные формулировки⁸.

Цитата
Лицензиат обязан не позднее 5 рабочих дней с момента подписания договора (контракта) на выполнение работ (оказание услуг), указанных в приложении к настоящему Положению, а при отсутствии такого договора (контракта) — до начала их фактического осуществления уведомить об этом в электронной форме посредством заполнения соответствующей интерактивной формы в федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (www.gosuslugi.ru) лицензирующий орган⁹.
<…>
При намерении лицензиата осуществлять лицензируемую деятельность по адресу места осуществления лицензируемого вида деятельности, не предусмотренному реестром лицензий, и/или выполнять новые работы и оказывать новые услуги, составляющие лицензируемую деятельность и не предусмотренные реестром лицензий, в заявлении о внесении изменений в реестр лицензий указываются новый адрес места осуществления лицензируемого вида деятельности и/или работы и услуги, которые лицензиат намерен выполнять и оказывать¹⁰.

Как следствие, по данному виду деятельности среди правоприменителей нет единого подхода относительно возможности участия в закупке хозяйствующих субъектов из других регионов России.

Позиция 1: пусть участвуют, ведь им достаточно просто уведомить лицензирующий орган о намерении оказывать услуги по адресу, не указанному в лицензии.

Пример аргументации
Лицензия дает право осуществлять деятельность на всей территории РФ и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию, при этом ограничением является только уведомление лицензиатом лицензирующих органов субъектов РФ, в случае если лицензия предоставлена лицензирующим органом иного субъекта РФ. Следовательно, у комиссии заказчика не было оснований отклонять заявку участника закупки с лицензией, полученной на Сахалине, желавшего оказывать услуги в г. Калининграде¹¹.

Сторонники данного подхода ссылаются на ч. 5 ст. 9 Закона о лицензировании, в силу которой деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта РФ, может осуществляться на территориях других субъектов РФ при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов РФ в порядке, установленном Правительством РФ.

Эта норма конкретизирована в п. 3 постановления Правительства РФ от 21.11.2011 № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности: «Деятельность, лицензия на осуществление которой предоставлена лицензирующим органом одного субъекта РФ, может осуществляться на территориях других субъектов РФ при условии предварительного уведомления в письменной форме лицензиатом лицензирующих органов субъектов РФ, на территории которых лицензиат намерен осуществлять лицензируемый вид деятельности, о таком намерении».

Позиция 2: хозяйствующие субъекты из других субъектов РФ не могут быть допущены к участию в закупке, пока в реестре лицензий не будет указан новый адрес осуществления лицензируемого вида деятельности, соответствующий планируемому месту оказания услуг.

Пример аргументации
Как следует из ч. 1.1 ст. 18 Закона о лицензировании, положением о лицензировании конкретного вида деятельности могут устанавливаться виды работ, услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, при выполнении, оказании которых не по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, указанному в реестре лицензий, не требуется внесение изменений в реестр лицензий. Положение о лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений таких случаев не предусматривает. Напротив, из п. 8 Положения следует, что право осуществлять данную деятельность возникает лишь в отношении адресов, указанных в лицензии¹².

Автору представляется более аргументированным второй подход. Он в большей степени отвечает цели, ради которой мы устанавливаем в извещении требования, предусмотренные п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ: убедиться, что контракт будет заключен с лицом, обладающим специальной правоспособностью, необходимой для выполнения такого контракта.

К тому же МЧС России — лицензирующий орган применительно к рассматриваемому виду деятельности — разъяснило, что уведомления о начале (окончании) выполнения работ (оказания услуг), предусмотренные п. 51(1) и 51(2) Положения о лицензировании деятельности в области пожарной безопасности, не имеют никакого отношения к уведомлениям, упомянутым в ч. 5 ст. 9 Закона о лицензировании¹³. Действительно, МЧС России — федеральный орган исполнительной власти, его территориальные подразделения в субъектах РФ не относятся к «лицензирующим органам субъектов РФ», о которых идет речь в ч. 5 ст. 9 Закона о лицензировании. Получается, что аргументация сторонников первого подхода основана на нормах, которые не применимы к данному лицензируемому виду деятельности.

Итак, сравнение положений о лицензировании двух различных видов деятельности наглядно показало нам, что каждый из лицензируемых видов деятельности строго индивидуален. В каждом конкретном случае нужно изучать отраслевые нормативные правовые акты в поисках ответа, который будет верным только для этого вида деятельности. Покажем это еще на двух примерах.

Самые выгодные предложения по банковской гарантии

Услуги по дополнительному профессиональному образованию (профессиональной переподготовке и повышению квалификации)

Согласно ч. 4 ст. 91 Закона об образовании¹⁴ в реестровую запись в реестре лицензий на осуществление образовательной деятельности по общему правилу включаются сведения об адресах мест осуществления образовательной деятельности. Однако из этого правила есть важные исключения. В частности, в реестре лицензий не отражается информация об адресах мест осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам.

Долгое время со ссылкой на эту норму контрольными органами формировалась единообразная практика: участникам закупки достаточно иметь лицензию, позволяющую им реализовывать дополнительные профессиональные программы, а место нахождения участника закупки правового значения не имеет.

Пример
В извещении о закупке содержалось следующее требование: «Учебный центр должен находиться в переделах административно-территориальных границ г. Санкт-Петербурга. Требование обусловлено тем, что проверка знаний по программам повышения квалификации „Безопасная эксплуатация электроустановок. Нормы и правила работы в электроустановках потребителя электрической энергии“ и „Устройство и безопасная эксплуатация тепловых энергоустановок и сетей“ организуется и проводится исполнителем в очном формате в комиссии Северо-Западного управления Ростехнадзора в г. Санкт-Петербурге».
Заявка ООО «Московская академия профессионального образования» была отклонена в связи с несоответствием вышеуказанному требованию.
Правовая оценка УФАС: образовательная деятельность по дополнительным профессиональным программам может осуществляться без ограничений по территориальному признаку. В заявке участника была представлена копия действующей лицензии на осуществление образовательной деятельности, следовательно, оснований для отклонения заявки не было¹⁵.

Вместе с тем начала формироваться судебная практика, в которой обосновывается противоположный подход.

Пример
Закупались услуги по повышению квалификации. Описание объекта закупки предусматривало очную форму обучения, личное присутствие обучающихся на занятиях в образовательном учреждении и выполнение практических работ с использованием приборов. Поскольку услуги должны были оказываться по месту нахождения Исполнителя в г. Санкт-Петербурге, комиссия заказчика отклонила заявку участника из г. Тольятти.
Антимонопольный орган предсказуемо признал отклонение незаконным со ссылкой на ч. 4 ст. 91 Закона № 273-ФЗ¹⁶, однако заказчик обжаловал полученное решение в суде.
Правовая оценка суда: в ходе рассмотрения дела не представлено доказательств, свидетельствующих о возможности оказания участником образовательных услуг на территории г. Санкт-Петербурга, в т. ч. в части проведения практических занятий по работе с приборами. Имеющаяся в описании объекта закупки формулировка «с применением электронного обучения, дистанционных образовательных технологий» не подразумевала получения всего объема знаний посредством онлайн-обучения, т. к. заказчику требовалась очная форма обучения, предусматривающая личное присутствие обучающихся на занятиях в образовательных учреждениях. Участник закупки не отвечал требованиям извещения в части места оказания услуг, иное антимонопольным органом не доказано¹⁷.

Резюмируем: с учетом содержания ч. 4 ст. 91 Закона об образовании отклонение заявки иногороднего участника закупки представляется рискованным. Но если вам необходимо обучение, предполагающее очные занятия и овладение практическими навыками под личным контролем преподавателей, то у вас есть некоторый шанс на победу в судебной тяжбе с контрольным органом.

Юридическая консультация для поставщиков

Услуги частных охранных организаций

В Законе о частной охранной деятельности¹⁸ имеется ряд важных для нашей темы положений:

1. Филиалы частной охранной организации могут создаваться только в том субъекте РФ, на территории которого такая организация зарегистрирована¹⁹.
2. Предоставление лицензий на осуществление частной охранной деятельности производится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере частной охранной деятельности, или его территориальным органом. Лицензия предоставляется сроком на пять лет и действует на всей территории РФ²⁰.
3. Случаи внесения изменений в реестр лицензий на осуществление частной охранной деятельности²¹:

• продление срока действия лицензии;
• намерение лицензиата осуществлять новый (новые) вид (виды) охранных услуг, не указанный (не указанные) в предоставленной лицензии;
• реорганизации охранной организации;
• изменение наименования частной охранной деятельности или места ее нахождения.

Акцентируя внимания на одних или других нормах, суды сформировали два взаимоисключающих подхода по вопросу о том, допустимо ли участие в закупке частных охранных организаций из другого субъекта РФ, если на момент подачи заявки лицензия ими еще не переоформлена, уведомление в адрес лицензирующего органа не направлено.

Подход 1: да, пусть участвуют.

Пример
Заказчик из Ямало-Ненецкого автономного округа отклонил заявку частного охранного предприятия, оформившего лицензию в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре.
Правовая оценка суда: установленный Законом о частной охранной деятельности запрет создавать филиалы на территории другого субъекта РФ не означает запрета осуществлять деятельность на территории данного субъекта посредством иного способа ведения деятельности (командирование, обособленное подразделение и др.).
Поскольку лицензия охранному предприятию выдана территориальным подразделением федерального органа исполнительной власти — Управлением Росгвардии по Ханты-Мансийскому автономному округу — Югре, то не применимы положения ч. 5 ст. 9 Закона № 99-ФЗ, регулирующие вопросы предоставления лицензии лицензирующим органом субъекта РФ.
Исчерпывающий перечень оснований для переоформления лицензии на частную охранную деятельность установлен ст. 11.4 Закона о частной охранной деятельности, и к числу таких оснований не относится изменение места осуществления данной деятельности²².

Подход 2: нет, участник закупки должен доказать наличие у него права оказывать охранные услуги на территории соответствующего субъекта РФ.

Пример аргументации
Вопросы лицензирования частной охранной деятельности соотносятся с общими положениями Закона о лицензировании в части установления запрета на осуществление данной деятельности по адресу, не указанному в лицензии. До момента внесения в лицензию соответствующих изменений лицензиат не вправе осуществлять такую деятельность по адресу, не указанному в лицензии. Для начала осуществления частной охранной деятельности на территории иного субъекта недостаточно подачи только уведомления в лицензирующий орган субъекта РФ, на территории которого лицензиат намерен осуществлять лицензируемый вид деятельности.
Тот факт, что Росгвардия является федеральным органом исполнительной власти, не отменяет территориальный принцип действия лицензии, установленный ч. 5 ст. 9, ч. 1 ст. 15, ч. 7 ст. 18 Закона о лицензировании и п. 3 постановления Правительства РФ № 937, и не препятствует оказанию лицензионных услуг на территории иных субъектов РФ при условии уведомления об этом лицензирующих органов соответствующих субъектов РФ и внесения изменений в реестр лицензий²³.

С учетом этой правовой позиции заказчики, например, Камчатского края стали требовать от охранных предприятий предоставления в заявке:

• копии уведомления участником закупки центра лицензионно-разрешительной работы Росгвардии России по Камчатскому краю о намерении оказывать охранные услуги на объектах заказчика (для охранных предприятий, зарегистрированных не на территории Камчатского края);
• копии решения лицензирующего органа, принятого в ответ на уведомление участника о намерении оказывать охранные услуги на объектах заказчика.

Суды Дальневосточного округа признают такие требования правомерными²⁴.

Учитывая четкую географическую привязку данной позиции (Дальний Восток и Сибирь)²⁵, автор не может рекомендовать читателям следовать ей без оглядки на практику, складывающуюся по месту осуществления закупки. Однако методологически такой поход, безусловно, представляется верным. Из ст. 18 Закона о лицензировании действительно вытекает запрет на осуществление лицензируемого вида деятельности по месту, не указанному в лицензии, пока последняя не будет переоформлена. Такой запрет установлен в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, возможность нанесения которых связана с осуществлением соответствующей деятельности, а также обусловлен установлением законодательством специальных требований к отдельным местам осуществления деятельности, в соблюдении которых лицензирующие органы должны иметь возможность удостовериться.

Помощь экспертов по нацрежиму для поставщиков

¹Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
²См. п. 8 ст. 3 Закона о лицензировании.
³П. 8 ч. 1 ст. 18 Закона о лицензировании.
⁴П. 1 ч. 2 ст. 18 Закона о лицензировании.
⁵Ч. 1.1 ст. 18 Закона о лицензировании.
⁶Утв. постановлением Правительства РФ от 26.12.2020 № 2290.
⁷Решение Магаданского УФАС России от 26.08.2024 по делу № 049/06/49-257/2024 (изв. № 0347100011424000006).
⁸Утв. постановление Правительства РФ от 28.07.2020 № 1128.
⁹П. 54(1) Положения.
¹⁰П. 8 Положения.
¹¹Решение Калининградского УФАС России от 14.08.2024 по делу № 039/06/48-692/2024 (изв. №1035500000824000267). Аналогично решение Нижегородского УФАС России от 08.08.2024 № 052/06/105-1967/2024 (изв. № 0132300007224000156).
¹²Постановление АС Дальневосточного округа от 02.06.2023 по делу № А59-5612/2022. См. также решение Хабаровского УФАС России от 15.07.2024 № 7-1/141 (изв. № 0122200002524002792).
¹³Письмо МЧС России от 26.08.2024 № ИГ-19-16-1045.
¹⁴Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
¹⁵Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 22.04.2022 по делу № 44-1222/22 (изв. № 0372200122322000013).
¹⁶Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 03.03.2023 по делу № 44-676/23 (изв. № 0372200047123000024).
¹⁷Решение АС г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.10.2023 по делу № А56-51566/2023.
¹⁸Закон РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
¹⁹Абз. 4 ст. 15.1 Закона о частной охранной деятельности.
²⁰Абз. 1 ст. 11.2 Закона о частной охранной деятельности.
²¹Абз. 1 ст. 11.4 Закона о частной охранной деятельности.
²²Постановления АС Западно-Сибирского округа от 23.01.2020 по делу № А81-3905/2019, а также от 13.02.2020 по делу № А81-3113/2019. Свежий пример применения данного подхода см. в решении Татарстанского УФАС России от 24.04.2024 по делу №016/06/50-586/2024 (изв. №0811300008324000183).
²³Постановление АС Дальневосточного округа от 25.12.2023 по делу № А24-1234/2023 («отказное» определение Верховного Суда РФ от 01.04.2024 № 303-ЭС24-2729). Такая практика в Дальневосточном округе является устоявшейся: см., например, постановления АС Дальневосточного округа от 03.11.2023 по делу № А24-1587/2023 («отказное» определение Верховного Суда РФ от 01.02.2024 № 303-ЭС23-29518), от 01.12.2022 по делу № А24-846/2022 («отказное» определение Верховного Суда РФ от 29.03.2023 № 303-ЭС23-6639).
²⁴Постановление АС Дальневосточного округа от 13.12.2023 по делу № А24-1646/2023 («отказное» определение Верховного Суда РФ от 01.04.2024 № 303-ЭС24-2690).
²⁵См. решения Тюменского УФАС России от 03.05.2024 по делу № 072/06/44/67/2024 (изв. № 0367300047424000104), Еврейского УФАС России от 27.12.2023 по делу № 079/06/106-34/2023 (изв. № 0878500000223001157), Камчатского УФАС России от 14.02.2024 по делу № 041/06/106-65/2024 (изв. № 0138300000424000026).