Проведение закупок работ по техническому обслуживанию инженерно-технических систем на объекте культурного наследия
Содержание статьи
1. Проблема разграничения понятий «работы по сохранению ОКН», «приспособление ОКН для современного использования» и «ремонт памятника»
2. Вопрос технического обслуживания ранее смонтированных инженерных систем на объекте ОКН в законодательстве РФ
3. Категория ОКН «памятники» и её соотношение с понятием «предмет охраны»
4. Нужна ли специальная документация при проведении работ по ремонту ОКН
Один из самых частых вопросов – можно ли в одной закупке (по нормам 44-ФЗ) объединить разработку проектно-сметной документации (ПСД) и работы по приспособлению к современному использованию объекта культурного наследия (не капитальный ремонт)? При этом НМЦК закупки – менее 10 млн рублей. Попытаемся разобраться в этом вопросе.
Проблема разграничения понятий «работы по сохранению ОКН», «приспособление ОКН для современного использования» и «ремонт памятника»
Минкультуры ранее отмечало (см. письмо Минкультуры России от 02.12.2019 № 18930-12-02), что к объектам культурного наследия понятие капитального ремонта в принципе не применимо. Все работы, производимые на ОКН, охватываются понятием «работы по сохранению объекта культурного наследия». Отметим, что в части «капитальности» объекта Минкультуры выделяет следующее разграничение (см. письмо Минкультуры России от 24.03.2015 № 90-01-39-ГП):
- Работы, не влияющие на конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности ОКН.
- Работы, влияющие на конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности ОКН.
Важно понимать, какие типы работ имеются в виду под работами по сохранению ОКН (ст. 40 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ). Это влияет как на требования к наличию определённого вида работ в лицензии, так и на необходимость обращаться к положениям градостроительного законодательства РФ. Именно они применяются, когда начинается реконструкция или другие работы по сохранению ОКН, то есть приоритетное значение имеет законодательство об ОКН, а не Градостроительный кодекс РФ.
Проблема заключается в том, что ни в одном нормативном акте нет прямого раскрытия, что именно понимается под той или иной работой в рамках работ по сохранению ОКН. Да, в составе 73-ФЗ предусмотрено отдельное упоминание (см. ст. 42 и ст. 44 73-ФЗ) каждой из работ, но без детальной конкретизации.
Например, не совсем ясно, что подразумевает под собой то же самое приспособление объекта культурного наследия для современного использования. Может, это глобальная перестройка ОКН, соотносимая с понятием реконструкции, или же ремонтные работы капитального характера. Аналогично и с понятием «ремонт памятника».
В частности, говоря упрощённо, можно привести следующее деление:
1. Понятие «приспособление объекта культурного наследия для современного использования» по своему наполнению близко к понятию «реконструкция», предусмотренному ГрК РФ. Оговоримся, что поскольку в законодательстве об ОКН, на которое, как мы отмечали, стоит опираться в первую очередь, понятия реконструкции нет, то работы, предусмотренные ГрК РФ, можно соотносить лишь по их наполнению – отличительным признакам, содержащимся в ст. 1 ГрК РФ.
Именно то, что ОКН, как правило, является объектом капитального строительства (ОКС), не позволяет напрямую применять нормы законодательства о контрактной системе, посвященные ОКС. Так, например, 44-ФЗ при определённых обстоятельствах позволяет осуществить закупку и проектирования, и проведения работ с опорой на результаты проектирования.
2. Понятие «ремонт памятника» близко к понятиям текущего и капитального ремонта.
Ещё важно уточнить, что именно будет подразумеваться в рамках закупки под работами по приспособлению к современному использованию объекта культурного наследия. Если не разобраться в этом, то можно неправильно истолковать нормы ГрК РФ: либо требования к тому, что касается проектирования и получению разрешения на строительство, будут избыточны, либо, наоборот, они не будут учтены при закупке. Это повлечёт за собой уже новую проблему: ввод объекта в эксплуатацию без соблюдения требований градостроительного законодательства РФ. Иными словами, очень вероятно, что работы, планируемые к закупке, охватываются термином «ремонт ОКН».
Особо подчеркнём, что в рамках правоприменительной практики проблема соотнесения работ с предусмотренными ГрК РФ решается по-разному. Однако приведённый вариант можно считать наиболее близким к понятийному аппарату, закреплённому в 73-ФЗ и ГрК РФ.
Как итог:
объединение работ по проектированию, которые также входят в понятие работы по сохранению ОКН, с иными работами, относящимися к той же категории (ремонт, приспособление ОКН к современному использованию) вполне возможно. Кроме того, после реформы 2021 года такое развитие обосновано положениями ч. 16.2 ст. 34 44-ФЗ.
Быстрый старт в закупки с ЭТП «РАД»
Вопрос технического обслуживания ранее смонтированных инженерных систем на объекте ОКН в законодательстве РФ
Ещё одна тема для размышления – должен ли заказчик обращать внимание на законодательство об охране памятников культурного наследия, если на таком объекте осуществляются работы по техническому обслуживанию ранее смонтированных инженерных систем (сигнализации, КСОБы, видеонаблюдение, СКУДы и т. п.). Решение вопроса, как обычно, влияет на многое: от необходимости наличия лицензии с соответствующими требованиями в части дополнительного опыта (ППРФ-2571) до правильного принятия таких работ (требование проектной документации, получение задания уполномоченного органа по охране памятников культурного наследия и т. д.).
Решить эту загадку опять же можно исключительно путём сопоставления норм ГрК РФ и профильного закона (73-ФЗ), а именно: к какому виду работ из тех, что выполняются в рамках работ по сохранению ОКН и закреплены в ст. 40 73-ФЗ, относится техническое обслуживание?
С точки зрения положений главы 6.2 ГрК РФ, техническое обслуживание зданий и сооружений относится к их эксплуатации (см. ч. 6 ст. 55.24 ГрК РФ). Напоминаем, что инженерная система является неотъемлемой частью зданий, а следовательно, её обслуживание считается техническим. Минкультуры России ранее в своём письме от 20.02.2017 № 1254-12-04, говоря о приспособлении инженерных систем и оборудования ОКН, указало: «В случае локальных ремонтных работ, проводимых в целях поддержания в эксплуатационном состоянии памятника и не изменяющих его особенностей, составляющих предмет охраны, такие работы вправе проводиться физическими лицами, неаттестованными федеральным органом охраны объектов культурного наследия. Однако подрядная организация должна иметь лицензию на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации». Но в этом случае речь шла (судя по контексту) именно о монтаже ранее отсутствующих на ОКН инженерных систем, а не об их обслуживании.
Это письмо примечательно в том числе тем, что работы с любым элементом ОКН, даже не включённым в состав предмета охраны в охранном обязательстве, относятся к работам по сохранению памятников культурного наследия. Звучит нелогично, особенно если обратиться к положениям ст. 42 73-ФЗ, где, например, применительно к ремонту ОКН упоминается предмет охраны. Следовательно, если такой предмет не затрагивается, то и работы не носят характера работ по сохранению ОКН.
Категория ОКН «памятники» и её соотношение с понятием «предмет охраны»
Здесь тоже не всё так просто: важно упомянуть, что ст. 3 73-ФЗ особо выделяет отдельную категорию ОКН – «памятники». К ним относятся:
- отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями, мемориальные квартиры;
- мавзолеи, отдельные захоронения;
- произведения монументального искусства;
- объекты науки и техники, включая военные;
- объекты археологического наследия.
Как соотносится понятие «предмет охраны» с категорией ОКН «памятники»? Пункт 6 ч. 2 ст. 18 73-ФЗ указывает, что под предметом охраны понимаются особенности объекта, которые являются основанием для включения его в реестр и подлежат обязательному сохранению. В составе здания или сооружения, отнесённого к категории ОКН «памятник», это могут быть как отдельные элементы, так и памятник целиком, в том числе все предметы интерьера и объёмно-планировочные решения.
Но как быть заказчику в следующей ситуации: на руках охранное обязательство, где упоминаются элементы, имеющие историко-культурную ценность, но при этом здание в соответствии с решением уполномоченного органа относится к категории ОКН «памятник»? Требуется ли, как отмечено выше, техническое обслуживание инженерно-технических систем, формально не затрагивающее особенностей этого памятника? Должен ли заказчик требовать наличия лицензии или нет?
Если обратиться к позиции Минкультуры 2017 года, то да. Ведь, хоть работы и проводятся вдали от предмета охраны, они всё осуществляются в рамках работ по сохранению ОКН «памятник» – а его неотъемлемой частью является этот самый предмет охраны. Но есть нюанс, о котором мы упоминали выше: необходимо соотнести работы по техническому обслуживанию с видами работ по сохранению ОКН. В частности, в обслуживание инженерно-технических систем могут входить самые различные работы: от замены извещателей, датчиков с прокладкой повреждённых магистралей до очистки и протирки составных элементов систем, не предполагающих никакого «строительно-монтажного воздействия». Как понять, для каких из них требуется соблюдать специальный порядок при учёте норм законодательства о сохранении культурного наследия, а для каких нет? И сопутствующий вопрос: должен ли заказчик разделять такие работы по степени влияния на ОКН-памятник – ведь это влияет на то, понадобится ли лицензия, дающая право на деятельность по сохранению памятников культурного наследия?
Читаем ответ (мнение) Минкультуры России по этому поводу (см. письмо от 31.10.2024 № 195-12-03): «В случае необходимости проведения работ по замене и восстановлению систем и сетей инженерно-технического обеспечения объекта культурного наследия или их элементов, чьё техническое состояние ухудшилось в процессе эксплуатации (в том числе системы пожарной сигнализации, охранной сигнализации, системы видеонаблюдения, системы кондиционирования), в целях поддержания в эксплуатационном состоянии систем обеспечения функционирования объекта культурного наследия без изменения особенностей объекта культурного наследия, составляющих его предмет охраны такие работы относятся к ремонтным.
Если работы по текущему ремонту, техническому обслуживанию существующих систем и сетей инженерно-технического обеспечения на объекте культурного наследия не затрагивают конструктивные элементы здания и не оказывают физического воздействия на объект культурного наследия, то они могут быть выполнены в рамках хозяйственной деятельности собственника (пользователя) объекта культурного наследия и не потребуют получения согласования и оформления разрешительных документов, а также наличия лицензии».
Как итог:
значение имеет сущность выполняемых работ. Если затрагивается «конструктив» ОКН-памятника, то это работы по сохранению ОКН. Если нет, то можно обойтись и обычной «хозяйственной деятельностью собственника (пользователя) объекта культурного наследия» (чтобы это ни значило). Не содержат такого понятия ни нормы 73-ФЗ, ни нормы ГрК РФ, всё-таки вмешательство в инженерно-технические систем и конструктив так или иначе влияет на ОКН и/или объект капитального строительства. Не зря даже сброс снега с крыши считается техническим обслуживанием здания (подробнее см. Уборка снега, уборка помещений и эксплуатация здания. Где связь?).
Самые выгодные предложения по банковской гарантии
Нужна ли специальная документация при проведении работ по ремонту ОКН
Минкультуры России также указало в письме: «В случае проведения работ, связанных с ремонтом объекта культурного наследия, проводимых в целях поддержания в эксплуатационном состоянии памятника без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны, в уполномоченный орган охраны объектов культурного наследия, согласно пункту 5.4 Порядка [приказ Минкультуры России от 21.10.2015 № 2625], предоставляется в том числе проектная документация (рабочая) либо рабочие чертежи на проведение локальных ремонтных работ с ведомостью объёмов таких работ, согласованная с заказчиком. При этом проектная документация (рабочая) либо рабочие чертежи на проведение локальных ремонтных работ с ведомостью объёмов таких работ не требуют согласования с уполномоченным органом охраны объектов культурного наследия, не подлежат государственной историко-культурной экспертизе, получение задания на проведение работ в уполномоченном органе охраны не требуется. Работы по ремонту осуществляются при наличии лицензии».
То есть нельзя согласиться с выводом, в том числе контрольных уполномоченных органов в сфере закупок, которые, несмотря на отнесение здания или сооружения к категории «памятник», указывают, что если работы не затрагивают предмет охраны, то и лицензия для деятельности по сохранению памятников культурного наследия не требуется.
А подытожим всё комментарием одного из наших подписчиков (немного перефразируем): «…почему до сих пор все нормативные акты не приведены к единообразию? Если бы ст. 40 73-ФЗ содержала исчерпывающие критерии для их соотнесения с нормами, в том числе градостроительного законодательства РФ, то и заказчик не ломал бы голову относительно особенностей выполняемых работ. Чтобы сразу было понятно, что капремонт влияет на безопасность ОКН. А вот просто содержание и эксплуатация (куда входит условный текущий ремонт) не влияют. Без всяких домыслов разных специалистов, судов, разъяснений и контролёров».
