Закупка услуг по охране объектов, на которые распространяется частная охранная деятельность: описание объекта закупки с использованием КТРУ

Существует Перечень объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии РФ. Заказчики, чьи объекты включены в этот перечень, вправе заключать с Росгвардией контракты на оказание охранных услуг на основании п. 6 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, поскольку это как раз тот случай, когда оказание услуги может осуществляться только конкретным органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями.

Утв. распоряжением Правительства РФ от 15.05.2017 № 928-р

Также существует Перечень объектов, на которые не распространяется частная охранная деятельность. Охранять такие объекты могут вневедомственная охрана Росгвардии, ФГУП «Охрана» и организации ведомственной охраны, создаваемые некоторыми федеральными органами исполнительной власти и отдельными организациями (такими, например, как госкорпорация «Росатом»). Поскольку охрана объектов, на которые не распространяется частная охранная деятельность, не относится к исключительной компетенции ни одного из вышеназванных хозяйствующих субъектов, заказчикам необходимо проводить конкурентные процедуры для определения исполнителя, которые будет оказывать услуги по охране таких объектов (на которые не распространяется частная охранная деятельность). Частные охранные организации в подобной закупке принять участие не смогут.

Утв. постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности».

См. Федеральный закон от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране».

На все остальные объекты (коих подавляющее большинство) распространяется частная охранная деятельность. Данная статья посвящена подготовке описания объекта закупки, предметом которой является оказание услуг по охране таких объектов, с использованием КТРУ.

1. Используйте позиции КТРУ

На момент публикации данного материала в КТРУ имеется 19 позиций, предусматривающих оказание услуг частной охраны (80.10.12.000-00000001 – 80.10.12.000-00000019).

Проблема в том, что с 1 июля 2022 г. код ОКПД2 80.10.12.000, на основе которого сформированы вышеуказанные позиции, исключен из классификатора ОКПД2. Вместо этого в нем появились следующие уточненные коды ОКПД2:

Изменение 67/2022 ОКПД 2, утв. приказом Росстандарта от 26.05.2022 № 387-ст.

• 80.10.12.100 «Услуги ведомственной охраны» (эта группировка включает защиту охраняемых объектов от противоправных посягательств, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах);
• 80.10.12.200 «Услуги частных охранных организаций» (эта группировка включает защиту жизни и здоровья граждан, охрану объектов и/или имущества (в т. ч. при его транспортировке), консультирование и подготовку рекомендаций клиентам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств, обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий и, наконец, обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах)

Как нетрудно заметить, перечень услуг, отнесенных к данному коду ОКПД2, воспроизводит перечень охранных услуг из ч. 3 ст. 3 Закона от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон о ЧОД).

Очевидно, что код ОКПД2 80.10.12.100 следует использовать при закупке услуг по охране объектов, на которые не распространяется частная охранная деятельность; код ОКПД2 80.10.12.200 – при закупке услуг, на которые распространяется частная охранная деятельность; а при закупке услуг по охране объектов, подлежащих обязательной охране Росгвардией, подлежит применению код ОКПД2 84.24.19.000 «Услуги, связанные с обеспечением общественного порядка и безопасности, прочие».

Это следует из имеющегося в классификаторе ОКПД2 указания о том, что группировка 80.10.12 «Услуги охраны» не включает в себя «Услуги по поддержанию общественного порядка и безопасности» (группировка 84.24.1), в т. ч. код ОКПД2 84.24.19.000 «Услуги, связанные с обеспечением общественного порядка и безопасности, прочие».

Так как же быть с позициями КТРУ 80.10.12.000-00000001 – 80.10.12.000-00000019, сформированными на основе кода ОКПД2, который исключен из классификатора? Может быть, можно не применять их со ссылкой на п. 7 Правил использования КТРУ?

Утв. постановлением Правительства РФ от 08.02.2017 № 145.

Указанный пункт гласит, что в случае закупки товара, работы, услуги, в отношении которых в КТРУ отсутствуют соответствующие позиции, заказчик осуществляет описание таких товаров, работ и услуг в соответствии с требованиями ст. 33 Закона № 44-ФЗ. В качестве кода КТРУ товара, работы, услуги, на которые в КТРУ отсутствует соответствующая позиция, указывается код такого товара, работы, услуги согласно классификатору ОКПД2.

Правоприменительная практика после 1 июля 2022 г. складывается неоднозначно. Некоторые контрольные органы не находят нарушений в использовании заказчиками нововведенного кода ОКПД2 80.10.12.200 и описании объекта закупки без использования позиций КТРУ, базирующихся на упраздненном коде 80.10.12.000.

Например, участник закупки пожаловался на установление заказчиком в описании объекта закупки требований, не предусмотренных КТРУ, но жалоба была признана необоснованной, поскольку для целей проведения закупочной процедуры заказчиком применен код ОКПД2 80.10.12.200 «Услуги частных охранных организаций». Контрольный орган отметил, что в рассматриваемом случае заказчик вправе включить в описание объекта закупки те условия исполнения контракта, которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций, избегая при этом необоснованного ограничения количества участников закупки. Заказчик вправе в необходимой степени детализировать объект закупки, поскольку именно потребности заказчика являются определяющим фактором при установлении соответствующих требований.

Решение Свердловского УФАС России от 06.12.2022 по жалобе № 066/06/106-3992/2022 (изв. № 0862300042022000113)

Вместе с тем другие контрольные органы не поддерживает отказ заказчиков от использования позиций КТРУ. Приведем примеры из решений, принятых по жалобам на закупки, объявленные после 1 июля 2022 г

Например, заказчик подготовил описание объекта закупки без применения КТРУ, использовав код ОКПД2 80.10.12.900 «Услуги охранных служб прочих». Контрольный орган отметил в своем решении, что в КТРУ имеются позиции, фактически отвечающие потребности заказчика (например, позиция 80.10.12.000-00000001), однако в нарушение требований ч. 6 ст. 23, п. 1 ч. 1 ст. 33, п. 5 ч. 1 ст. 42 Закона № 44-ФЗ и Правил использования КТРУ извещение о закупке не содержит наименования товара, работы, услуг в соответствии с позицией КТРУ, а описание объекта закупки содержит дополнительные требования к оказываемым услугам без приведения обоснования необходимости предъявления таких требований.

Решение Омского УФАС России от 22.11.2022 № 055/06/33-967/2022 по закупке № 0352200046322000154.

В другом случае заказчик установил в извещении о закупке код ОКПД2 84.24.19.000 «Услуги, связанные с обеспечением общественного порядка и безопасности, прочие», сочтя его наиболее подходящим для закупки услуг по обеспечению общественного порядка и безопасности на территории детского парка.

Контрольный орган указал, что в КТРУ наличествует целый ряд позиций с кодом ОКПД2 80.10.12.000 «Услуги охраны» (например, позиции КТРУ 80.10.12.000-00000011 – 80.10.12.000- 00000013) на оказание услуг частной охраны (патрулирование) и на обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий, которые подлежат обязательному применению с 1 марта 2019 г. и при этом имеют все необходимые заказчику характеристики в соответствии с указанной в описании объекта закупки потребностью. Неиспользование обязательного к применению кода КТРУ 80.10.12.000 «Услуги охраны» противоречит требованиям п. 4, 5, 6 Правил использования КТРУ, поэтому заказчику было выдано предписание об аннулировании аукциона.

Решение Ямало-Ненецкого УФАС России от 29.07.2022 № 089/06/51-634/2022 (изв. № 0190300003722000434).

Необходимость использования позиций КТРУ 80.10.12.000-00000001 – 80.10.12.000-00000019 отмечалась контрольными органами и во многих других решениях, вынесенных после 1 июля 2022 г. , из чего можно заключить, что подавляющее большинство контрольных органов не относятся к вышеуказанным позициям КТРУ как к недействующим только на том основании, что они сформированы на основе упраздненного кода ОКПД2. В связи с изложенным представляется целесообразным осуществлять закупки охранных услуг с использованием названных позиций КТРУ.

См. решения Новосибирского УФАС России от 23.11.2022 № 054/06/7-1964/2022 (изв. № 0251100003822000306), Тамбовского УФАС России от 17.11.2022 по делу № 068/06/33-640/2022 (изв. № 0164200003022003415), Владимирского УФАС России от 02.12.2022 № 033/06/23-829/2022 (изв. 0128200000122006978) и др

2. Чтобы выбрать подходящую позицию КТРУ, соотносите обязательные для использования характеристики с вашим техническим заданием

Правоприменительная практика регулярно фиксирует ситуации, когда заказчик применяет позицию КТРУ, не соответствующую подготовленному им же описанию объекта закупки, просто потому что не нашел позицию, удовлетворяющую его потребностям (при том, что КТРУ такие позиции содержит).

Например, заказчик использовал при осуществлении закупки позицию КТРУ 80.10.12.000- 00000003, которая предусматривает обязательную к применению характеристику «Использование мобильной группы – да». Но в ходе внеплановой проверки представитель заказчика пояснил, что фактически потребность в наличии у исполнителя контракта мобильной группы отсутствует ввиду наличия договора с вневедомственной охраной Росгвардии на охрану объекта и имущества заказчика с использованием технических средств охраны с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию.

Проанализировав КТРУ, комиссия УФАС пришла обнаружила позицию 80.10.12.000-00000002 «Услуги частной охраны (выставление поста охраны)», которая соответствует объекту закупки и потребностям заказчика и при этом не предусматривает наличия мобильной группы. Отсюда был сделан вывод, что при проведении рассматриваемой закупки заказчик выбрал неверную позицию КТРУ, что нарушает ч. 6 ст. 23, ч. 1 ст. 33 Закона № 44-ФЗ. Контрольный орган усмотрел в действиях заказчика признаки административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 1.4 ст. 7.30 КоАП РФ.

Решение Тамбовского УФАС России от 17.11.2022 по делу № 068/06/33-640/2022 (изв. № 0164200003022003415).

3. Используйте единицы измерения, предписанные позициями КТРУ

При осуществлении закупки заказчик обязан использовать информацию, включенную в соответствующую позицию, в том числе указывать согласно такой позиции единицы измерения количества товара, объема выполняемой работы, оказываемой услуги (при наличии).

Подп. «б» п. 4 Правил использования КТРУ.

Если позиция КТРУ содержит единицу измерения количества охранных услуг «человеко-час», то заказчик не вправе использовать иные, удобные ему единицы измерения (например, «месяц»).

Решение Владимирского УФАС России от 02.12.2022 № 033/06/23-829/2022 (изв. 0128200000122006978).

4. Обосновывайте дополнительные требования к охранным услугам, не предусмотренные позицией КТРУ

Данная обязанность следует из п. 6 Правил использования КТРУ, согласно которому в случае предоставления дополнительной информации о характеристиках товара, работы, услуги, не предусмотренных позицией КТРУ, заказчик обязан включить в описание объекта закупки обоснование необходимости использования такой информации (при наличии описания товара, работы, услуги в позиции КТРУ).

К сожалению, нередко заказчики пренебрегают данной обязанностью.

Так, при закупке услуг по охране по охране здания Законодательного собрания Челябинской области в описание объекта закупки было включено требование о необходимости вооружения исполнителя огнестрельным нарезным короткоствольным оружием. Данная характеристика отсутствует в КТРУ, следовательно, заказчик должен был обосновать необходимость данного показателя с точки зрения целей оказания услуг.

Вместе с тем техническое задание на оказание услуг не содержало такого обоснования, как не содержало и обоснования причин невозможности использования огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия либо огнестрельного оружия ограниченного поражения. Из положений технического задания не явствовало, в чем выражается безусловная необходимость использования огнестрельного нарезного короткоствольного оружия

В итоге контрольный орган пришел к выводу, что в нарушение требований ч. 6 ст. 23 Закона № 44-ФЗ, п. 6 Правил использования КТРУ в техническом задании не раскрыто обоснование необходимости данной характеристики.

Решение Челябинского УФАС от 31.12.2019 по делу № 074/06/105-2728/2019 (№ 980-ж/2019) (изв. № 0169200000419000112).

5. Законом № 44-ФЗ и Правилами использования КТРУ не устанавливаются какие-либо формальные требования к содержанию обоснования

Отсюда следует, что главный критерий качества обоснования — это его «ФАСоустойчивость», т. е. убедительность для членов комиссии антимонопольного органа, которые будут рассматривать предполагаемую жалобу на якобы необоснованное включение заказчиком в описание объекта закупки характеристик, не предусмотренных позицией КТРУ.

Например, заказчик включил в описание объекта закупки ряд дополнительных требований к закупаемым охранным услугам, включив следующее обоснование таких требований: «данная информация установлена в целях усиления качества оказываемых услуг и реализации основных направлений Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1, а также с целью предоставления исполнителю подробной информации об объекте, который подлежит охране, его режиме работы, об объеме оказываемых услуг, о режиме и порядке работы охранников».

Жалобу на недостаточность такого обоснования контрольный орган признал необоснованной, поскольку законодательством о контрактной системе не предъявляется требований к содержанию обоснования необходимости использования дополнительной информации, а лишь установлено требование об обязанности заказчика обосновывать дополнительные потребительские свойства, т. ч. функциональные, технические, качественные, эксплуатационные характеристики товара, работы, услуги в соответствии с положениями ст. 33 Закона № 44-ФЗ, которые не предусмотрены в позиции КТРУ. Заказчик вправе устанавливать любые требования к оказываемым услугам при условии, что они не противоречат положениям Закона № 44-ФЗ, а также иным федеральным законам и нормативноправовым актам РФ.

Решение Ямало-Ненецкого УФАС России от 16.08.2022 № 089/06/33-670/2022 (изв. № 0190300003722000485).

6. Требования к оснащенности мобильной группы (группы быстрого реагирования) могут быть обоснованы ссылкой на ГОСТ Р 59044-2020

Из ч. 3 ст. 33 Закона № 44-ФЗ следует, что недопустимо включать в описание объекта закупки требования к наличию у участника закупки производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для оказания закупаемой услуги, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику закупки предусмотрена Законом № 44-ФЗ.

Вместе с тем при закупке услуг по выставлению поста охраны в соответствии с позицией КТРУ 80.10.12.000-00000003 заказчики нередко устанавливают в техническом задании подробный перечень того, чем должна быть оснащена группа быстрого реагирования, обязательное наличие которой предусмотрено данной позицией КТРУ — от бронежилетов, шлемов, резиновых палок и наручников до огнетушителя, буксировочного троса, пожарной веревки и электрического фонарика. Не противоречит ли это вышеприведенным положениям ч. 3 ст. 33 Закона № 44-ФЗ?

Нет, не противоречит, поскольку вышеуказанные требования к материально-технической оснащенности группы быстрого реагирования предусмотрены п. 5.5 ГОСТ Р 59044-2020 «Охранная деятельность. Оказание охранных услуг, связанных с принятием соответствующих мер реагирования на сигнальную информацию технических средств охраны. Общие требования». Использование требований, предусмотренных национальными стандартами, предусматривается п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона № 44-ФЗ (т. е. данный случай является исключением из общего правила, сформулированного в ч. 3 ст. 33 Закона № 44-ФЗ).

Вот типичный пример правовой оценки: «требования заказчика о материально-технической оснащенности группы быстрого реагирования установлены в соответствии с утвержденным и введенным в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии и не противоречат действующему законодательству».

Решение Крымского УФАС России от 21.09.2022 по делу № 082/06/106-1025/2022 (изв. № 0175200000422000456). См. также решение Ивановского УФАС России от 10.12.2021 № 037/06/33-698/2021 (07-15/2021-320) (изв. № 0133200001721003359).

7. Заказчики обязаны руководствоваться КТРУ при описании объекта закупки, но не при определении условий исполнения контракта

Действительно, в п. 4 Правил использования КТРУ ничего не сказано о необходимости руководствоваться указанными Правилами в т. ч. при определении условий исполнения контракта. Это открывает перед заказчиками широкие возможности по составлению таких технических заданий, которые являются не описанием объекта закупки, а приложением к проекту контракта, определяющим порядок оказания услуг.

Например, заявитель жалобы счел, что пункты раздела «порядок и условия оказания услуг» не имеют отношения к функциональным, техническим и качественным характеристикам объекта закупки, а следовательно, включены в описание объекта закупки в нарушение ч. 1 ст. 33 Закона № 44-ФЗ. Кроме того, заказчик не обосновал необходимость включения этой информации в описание объекта закупки, хотя она отсутствует в позиции КТРУ 80.10.12.000-00000003, которая применяется при осуществлении данной закупки.

Правовая оценка УФАС: спорные пункты технического задания не являются дополнительными характеристиками, требующими обоснования их применения согласно п. 6 Правил использования КТРУ, а лишь раскрывают, какие действия охранников ожидаются заказчиком при оказании услуг.

Решение Ханты-Мансийского УФАС России от 16.08.2022 № 086/06/33-1131/2022 (изв. № 0387200022322000133)

В другом случае заказчик установил требования к используемым при оказании услуг товарам — журналам регистрации посетителей и обхода помещений. Такие требования не предусмотрены позицией КТРУ 80.10.12.000-00000002, применявшейся при осуществлении данной закупки; но вместе с тем заказчик и не требовал ведь от участников закупки указывать в заявках какие-либо показатели этих товаров!

Контрольный орган признал жалобу необоснованной, процитировав в своем решении письмо ФАС России от 25.06.2020 № ИА/53616/20. В этом письме говорится о праве заказчиков устанавливать требования к качественным характеристикам товара (как поставляемого, так и используемого при выполнении работ или оказании услуг), чтобы обеспечить себе возможность проверки качества товара и надлежащего исполнения исполнителем обязательств по контракту. Кроме того, благодаря таким требованиям участники закупки получают возможность оценить, смогут ли они добросовестно исполнить обязательства по контракту.

Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 07.12.2020 по делу № 44-6386/20 (изв. № 0172300011020000008)