Способы закупок по 44-ФЗ: правила выбора

Множество российских организаций должны применять Закон N 44-ФЗ, чтобы приобрести необходимые им товары, работы и услуги. К числу таких организаций относятся, например, органы государственной власти и местного самоуправления, казенные учреждения, Фонд пенсионного и социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, госкорпорации «Росатом» и «Роскосмос». Кроме того, если закупка финансируется за счет бюджетных средств, Законом N 44-ФЗ руководствуются бюджетные учреждения и унитарные предприятия. Совокупность организаций, обязанных применять Закон N 44-ФЗ при осуществлении закупок, называют «заказчиками».

Когда у заказчика возникает потребность в товаре, работе или услуге, то сразу же возникает вопрос: а каким способом провести закупку? Закон N 44-ФЗ предоставляет в распоряжение заказчиков целый арсенал способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), с которым будет заключен контракт. Познакомить вас с ними и призвана эта статья.

Конкурентные и неконкурентные способы закупок

Способы закупок делятся на конкурентные и неконкурентные.

Конкурентные способы закупок – это конкурсы, аукционы и запрос котировок в электронной форме (электронный запрос котировок).

Конкурсы могут проводиться в различных формах:

1. открытый конкурс в электронной форме (электронный конкурс);
2. закрытый конкурс в электронной форме;
3. закрытый конкурс.

Аналогичны формы, в которых проводятся электронные аукционы:

1. открытый аукцион в электронной форме (электронный аукцион);
2. закрытый аукцион в электронной форме;
3. закрытый аукцион.

Неконкурентным способом осуществления закупки является заключение контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) по одному из 62 возможных оснований, перечисленных в ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ.

Аукционы и запросы котировок: побеждает участник с наименьшей ценой

Конкурсы, аукционы и запросы котировок называют конкурентными процедурами, потому что в ходе их проведения участники закупки соревнуются между собой за право заключить контракт с заказчиком.

Если проводится аукцион или запрос котировок, победителем становится тот, кто предложит наименьшую цену контракта. Эти способы подойдут в тех случаях, когда возможно исчерпывающе описать характеристики объекта закупки. Поэтому аукционы и запросы котировок часто проводят при закупке товаров: действительно, в этом случае самый лучший контрагент для заказчика – это тот, кто поставит товар с нужными свойствами дешевле всех остальных. Впрочем, работы и услуги, результат выполнения или оказания которых можно описать однозначным образом, тоже могут быть закуплены аукционом или запросом котировок.

Запрос котировок отличается от аукциона упрощенной процедурой и сокращенным сроком проведения. По общему правилу воспользоваться этим способом закупки можно только в том случае, если начальная (максимальная) цена контракта не превышает 10 млн руб. Конечно, из этого правила есть исключения, когда запрос котировок можно проводить без каких-либо ограничений. Например, если закупаются товары, необходимые для нормального жизнеобеспечения граждан: лекарства, медицинские изделия, топливо и др. Перечень случаев, когда запрос котировок ничем не лимитирован, содержится в ч. 10 ст. 24 Закона N 44-ФЗ.

Особенности конкурса как способа закупки

В отличие от аукциона и запроса котировок, при проведении конкурса цена контракта не является единственным критерием оценки заявок: во внимание принимаются и другие критерии, заранее определенные заказчиком в извещении о закупке. Это могут быть характеристики объекта закупки или квалификация участника закупки: наличие у него финансовых, материальных и трудовых ресурсов, необходимых для исполнения контракта, имеющийся у него опыт выполнения аналогичных контрактов, его деловая репутация. Данные критерии оценки заявок часто называют «нестоимостными».

Заказчики устанавливают нестоимостные критерии оценки заявок не произвольно, а в соответствии с правилами, которые утверждены постановлением Правительства РФ от 31.12.2021 N 2604. Эти правила определяют, в каких случаях какие конкретно критерии можно использовать, какой может быть минимальная и максимальная значимость каждого из критериев

Нестоимостные критерии оценки заявок на участие в конкурсе позволяют заказчику заключить контракт с таким участником, который сделал наилучшее предложение об условиях исполнения контракта, а не просто предложил самую низкую цену. Во многих ситуациях такая возможность просто незаменима: например, при закупках образовательных, медицинских или охранных услуг, работ по подготовке проектной документации или по сохранению объектов культурного наследия. А услуги по организации отдыха детей и их оздоровления закон прямо запрещает закупать электронным аукционом.

Но существуют и такие случаи, когда заказчикам нельзя проводить конкурс. Речь о товарах, работах и услугах, перечисленных в распоряжении Правительства РФ от 21.03.2016 N 471-р. Базовым способом их закупки является аукцион (но возможен и запрос котировок, и закупка у единственного поставщика). Региональные власти наделены правом расширять этот так называемый «аукционный перечень», и многие субъекты РФ этим правом воспользовались.

В каких случаях конкурcы и аукционы проводятся в закрытой форме

Когда конкурс или аукцион проводятся в открытой форме, извещение о закупке размещается в открытом доступе на официальном сайте ЕИС (zakupki.gov.ru). Любой желающий имеет неограниченный доступ ко всей полноте информации о такой закупке, что позволяет максимально расширить круг ее потенциальных участников.

Но в ряде случаев информация о закупке не может и не должна становиться всеобщим достоянием. Например, если закупка проводится для обеспечения федеральных нужд, сведения о которых составляют государственную тайну. Или если к государственной тайне относятся сведения о закупаемых товарах, работах и услугах.

Вот тогда-то конкурсы и аукционы проводятся в закрытой форме, причем без использования электронных площадок. Заказчик составляет перечень потенциальных участников закупки, которые соответствуют определенным требованиям – например, имеют лицензию ФСБ России для работы со сведениями, составляющими государственную тайну. Таким участникам направляются приглашения принять участие в закрытом конкурсе или аукционе. Участники знакомятся с документацией о закупке, которая предоставляется им в виде документа на бумажном носителе с соблюдением требований законодательства о защите государственной тайны. Заявки на участие в закупке также подаются в виде документов на бумажном носителе.

Есть случаи, когда закрытые конкурсы и аукционы проводятся в электронной форме на специализированных площадках, к которым предъявляются повышенные требования в части защиты информации. Назовем самые распространенные из таких случаев (их полный перечень вы найдете в ч. 11 ст. 24 Закона N 44-ФЗ):

• услуги по страхованию, транспортировке и охране музейных и архивных ценностей;
• услуги для обеспечения деятельности судебных приставов;
• закупки Минобороны России, Федеральной службы охраны, ФСБ, Росгвардии, подведомственных им государственных учреждений и предприятий;
• закупки заказчиков, попавших под санкции иностранных государств, осуществляющих недружественные действия по отношению к РФ;
• закупки на создание, модернизацию, поставку, ремонт, сервисное обслуживание, утилизацию вооружения, военной и специальной техники.

Наконец, есть случай, когда заказчикам предоставлено право самостоятельно решать, в каком режиме проводить конкурс либо аукцион, в открытом или закрытом. Это закупки для обеспечения деятельности судей.

В каких случаях проводятся неконкурентные закупки

В ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ перечислены 62 случая, когда допускается закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Это и есть неконкурентные способы закупок: по самым разным причинам конкуренция при осуществлении таких закупок невозможна или не важна.

Приведем примеры, когда конкуренция невозможна:

• по п. 1 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ заключаются контракты на выполнение работ и оказание услуг, которые относятся к сфере деятельности естественных монополий;
• по п. 8 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ заказчики приобретают коммунальные услуги, а по п. 29 – электроэнергию;
• на основании п. 6 ч. 1 ч. 93 Закона N 44-ФЗ заказчик, здание которого подлежит государственной охране, заключает контракт с Росгвардией;
• со ссылкой на п. 32 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ можно арендовать конкретное нежилое здание или помещение.

Также есть случаи, когда конкуренция, с точки зрения законодателя, не важна. Например:

• цена заключаемого договора не превышает 600 тыс. руб. (правда, в п. 4 и 5 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ устанавливается годовой лимит совокупной стоимости таких договоров);
• закупаются товары, работы и услуги, которые необходимы для предупреждения или ликвидации последствий аварии либо чрезвычайной ситуации (п. 9 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ);
• производство товара, выполнение работы или оказание услуги осуществляются учреждением и/или предприятием уголовно-исполнительной системы (п. 9 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ).

Риски, связанные с закупками у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)

Конечно, у заказчиков велик соблазн подвести возникшую у них потребность под одну из ситуаций, когда конкуренция не важна, и заключить контракт с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). В этом случае заказчик получает необходимый результат (товары, работы, услуги) с максимально возможной скоростью, притом от контрагента, которого он хорошо знает и в чьей надежности не сомневается. Чего не скажешь о конкурентных процедурах, которые сами по себе отнимают много времени и сил, притом запросто могут закончиться ничем (если на участие в закупке не будет подано ни одной заявке) либо привести к заключению контракта с лицом, которое не сможет выполнить контракт.

Однако именно конкурентные процедуры обеспечивают прозрачное и эффективное использование бюджетных средств, предотвращение коррупции и других злоупотреблений при осуществлении закупок. Чрезмерное увлечение заказчиков закупками у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) приведет к тому, что указанные цели контрактной системы достигнуты не будут. Поэтому для заказчиков, которые необоснованно заключают контракты с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) вместо проведения конкурсов и аукционов, предусматриваются серьезные наказания: см. ч. 1 и 2 ст. 7.29 КоАП РФ.

Например, заказчику требуется отремонтировать фельдшерско-акушерский пункт. Сметная стоимость работ – несколько миллионов рублей, т. е. для заключения контракта нужно проводить конкурентную процедуру. Чтобы избежать этого, заказчик может заключить по п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ несколько контрактов с одним и тем же подрядчиком таким образом, чтобы цена каждого из контрактов не превышала 600 тыс. руб. (это называется «дробление закупки»). Или заключить один контракт, представив его как закупку, направленную на ликвидацию последствий аварии (по п. 9 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ).

В обоих случаях итог будет один тот же: заказчика оштрафуют на 50 000 руб. за неверный выбор способа закупки. А сделку, заключенную с нарушением требований Закона N 44-ФЗ, могут признать недействительной в силу ст. 161 ГК РФ.

Закупки у единственного поставщика в электронной форме

Если цена контракта на поставку товара не превышает 5 млн руб., заказчик может произвести закупку у единственного поставщика в электронной форме. Эта возможность предусматривается ч. 12 ст. 93 Закона N 44-ФЗ при условии, что годовой объем таких закупок будет не более 100 млн руб. Подобные закупки называют еще закупками «с полки», и вот почему.

Потенциальные поставщики, желающие принять участие в такой закупке, размещают на электронных площадках свои предварительные предложения. Они привязывают их к конкретным позициям Каталога товаров, работ, услуг (КТРУ), указывая цену за единицу товара с учетом территории его доставки. Закупка «с полки» станет возможной, если заказчик, который находится на соответствующей территории, опубликует извещение о закупке с начальной ценой, по отношению к которой на электронной площадке есть хотя бы одно выгодное предварительное предложение.

Оператор электронной площадки превращает первые пять наиболее выгодных по цене предварительных предложений в заявки, которые направляются заказчику. Конечно, это если на площадке размещено минимум пять подходящих предварительных предложений; как уже было сказано, закупка «с полки» состоится при наличии хотя бы одного такого предложения.

Если заявка потенциального поставщика соответствует всем требованиям извещения, контракт заключается по упрощенной процедуре, предусмотренной для запросов котировок.

Можно сказать, что закупка «с полки» напоминает запрос котировок, но с тем отличием, что участникам закупки не нужно самим подавать заявки. Электронная площадка автоматически сопоставляет требования, указанные заказчиком в извещении о закупке, с имеющимися предварительными предложениями участников, и превращает в заявки те из них, которые соответствуют извещению и при этом содержат выгодное предложение о цене за единицу товара.

Особенности закупок «с полки»

Несмотря на элемент состязательности между потенциальными поставщиками, закупка «с полки» формально не считается конкурентной процедурой: законодатель относит ее к закупкам у единственного поставщика.

Возможность закупок «с полки» появилась в Законе N 44-ФЗ сравнительно недавно, и пока участники закупочного процесса еще только присматриваются к этому механизму. Потенциальные поставщики не спешат размещать предварительные предложения по всему ассортименту предлагаемой продукции на каждой из восьми электронных площадок: это большая, трудоемкая работа, притом нет никаких гарантий, что закупка «с полки» хоть по какой-нибудь позиции в принципе будет размещена каким-то заказчиком. Как следствие, предварительных предложений немного, а по некоторым позициям КТРУ их вообще нет. Это, в свою очередь, лишает заказчиков стимула объявлять такие закупки.

Есть и другие объективные ограничения:

• закупка «с полки» возможна только в отношении товаров, но не работ или услуг;
• приобрести можно только товары, которые есть в КТРУ, и только с тем набором характеристик, который описан в соответствующей позиции КТРУ;
• заказчик не может сформировать «корзину» из нескольких товаров, т. к. действует принцип «один товар = одна закупка».

Безусловно, со временем закупки «с полки» все равно найдут свое место в арсенале инструментов, используемых заказчиками для оперативного удовлетворения возникающих потребностей.