О предоставлении преимуществ организациям инвалидов при участии в закупках

В случае закупки товаров, работ и услуг по перечню, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 08.12.2021 № 3500-р, заказчики обязаны предоставлять преимущества организациям инвалидов, указанным в ч. 2 ст. 29 Закона № 44-ФЗ. Преимущества заключаются в следующем: если победителем конкурентной процедуры окажется такая организация инвалидов, контракт с ней подлежит заключению по цене, увеличенной на 15 % по сравнению с ценой, которую предлагал участник закупки, но не более НМЦК. (В случае «закупки без объема» увеличивается на 15 % цена единицы товара, работы или услуги).

Заказчики обязаны указывать информацию о предоставлении преимуществ в извещении о закупке¹. В свою очередь, участники закупок должны декларировать в заявках свою принадлежность к организациям инвалидов, предусмотренным ч. 2 ст. 29 Закона № 44-ФЗ, если они являются такими организациями (подп. «к» п. 1 ч. 1 ст. 43 Закона № 44-ФЗ). О проверке таких деклараций и пойдет речь в настоящей статье.

¹П. 13 ч. 1 ст. 42 Закона № 44-ФЗ.

Какие именно организации имеют право на получение преимуществ?

В соответствии с ч. 2 ст. 29 Закона № 44-ФЗ преимущества предоставляются:

1. общероссийским общественным организациям инвалидов (в т. ч. созданным как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее чем 80 %;
2. организациям, уставный (складочный) капитал которых полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов и среднесписочная численность инвалидов в которых по отношению к другим работникам составляет не менее чем 50 %, а доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда – не менее чем 25 %.

Как подчеркивает регулятор контрактной системы, преимущества предоставляются исключительно указанным двум категориям организаций и не распространяются на иные организации² – например, региональные или местные организации инвалидов (а такие тоже могут создаваться³)⁴.

² Письмо Минфина России от 28.02.2018 № 24-02-08/12577.
³Это следует из ст. 14 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», согласно которой в Российской Федерации создаются и действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения; а также из ст. 33 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», согласно которой общественные организации инвалидов создаются в форме общественных объединений.
⁴Минфин России неоднократно обращал на это внимание в своих разъяснениях: см. письма от 14.02.2018 № 24-01-07/9059, от 16.05.2017 № 24-03-07/29544.

Ситуацию запутывает тот факт, что общероссийские организации инвалидов могут создавать региональные и местные отделения. Зачастую на получение преимуществ, предусмотренных ч. 1 ст. 29 Закона № 44-ФЗ, претендуют хозяйственные общества, учрежденные такими структурными подразделениями общероссийских общественных организаций инвалидов. Но имеют ли они на это право? Этот вопрос расколол правоприменительную практику.

Позиция 1: региональные и местные отделения общероссийских общественных организаций инвалидов не соответствуют требованиям ч. 2 ст. 29 Закона № 44-ФЗ

Как правило, сторонники данной позиции апеллируют к Общероссийскому классификатору органов государственной власти и управления (ОКОГУ), в соответствии с которым региональные отделения общероссийских общественных организаций инвалидов регистрируются в качестве «региональных и местных общественных объединений».

Пример
Согласно выписке из ЕГРЮЛ учредителем ООО «Содействие» является Можайская районная общественная организация Московской областной общественной организации общероссийской общественной организации инвалидов войны в Афганистане со 100%-ной долей участия. Данная организация зарегистрирована на региональном уровне (код ОКОГУ 4220003 «Региональные и местные общественные объединения»), а значит, не относится к общероссийским организациям инвалидов и не имеет права на получение преимуществ, предусмотренных ч. 1 ст. 29 Закона № 44-ФЗ⁵.

⁵Постановление ФАС Московского округа от 20.05.2022 по делу № А40-166689/2021. См. также решение Кемеровского УФАС России от 19.08.2022 по делу № 042/06/49-1001/2022 (изв. № 0839500000222000337): в данном случае антимонопольный орган посчитал, что требованиям ч. 2 ст. 29 Закона № 44-ФЗ не соответствует Владимирское областное отделение общероссийской общественной организации инвалидов «Российское общество социально-трудовой адаптации и реабилитации».

Позиция 2: региональные и местные отделения общероссийских общественных организаций инвалидов – не самостоятельные организации, а структурные подразделения общероссийской организации инвалидов

Пример
Позиция заказчика и УФАС⁶: единственным учредителем ООО «Благомед» является Тюменская областная региональная организация Общероссийской общественной организации «Всероссийское общество инвалидов». Поскольку органом статистики указанной организации присвоен код ОКОГУ 4220003 «Региональные и местные общественные объединения», это означает, что она является не общероссийской общественной организацией инвалидов, а региональной организацией, в связи с чем положения ст. 29 Закона № 44-ФЗ к ней неприменимы.
Правовая оценка суда: Тюменская областная региональная организация Общероссийской общественной организации «Всероссийское общество инвалидов» является структурным подразделением Всероссийского общества инвалидов, следовательно, на нее (равно как и на учрежденное ею ООО «Благомед») распространяется действие ч. 2 ст. 29 Закона № 44-ФЗ⁷.

Большинство контрольных органов придерживаются именно этой позиции⁸. При этом неправомерный отказ заказчика от предоставления ценовой преференции дает организации инвалидов основания для взыскания убытков.

⁶Решение Кемеровского УФАС России от 28.07.2022 по делу № 042/06/49-905/2022 (изв. № 0139200000122008692).
⁷Постановление Седьмого ААС от 04.04.2023 по делу № А27-17566/2022. Аналогичная правовая позиция изложена в определениях Верховного Суда РФ от 18.09.2019 № 307-ЭС19-15772, от 17.06.2020 № 310-ЭС20-9439.
⁸См. решения Оренбургского УФАС России от 17.11.2022 по делу № 056/06/29-725/2022 (изв. № 0853500000322009503), Самарского УФАС России от 05.04.2023 № 149-15124-23/4 (изв. № 0342300106223000001) и др. По всей видимости, Кемеровское УФАС в более поздних решениях тоже придерживается этой позиции: см., например, решение от 05.10.2022 № 08/6721 по делу № 042/06/49-1174/2022 (изв. № 0139200000122012406).

Пример
Победителем электронного аукциона стало ООО «ОГИС ТРЕЙД», единственным учредителем которого является Сергиево-Посадская районная организация Московской областной организации общероссийской общественной организации «Всероссийское общество инвалидов» (далее – ВОИ). Заказчик посчитал, что ООО «ОГИС ТРЕЙД» не имеет права на получение преимуществ, предусмотренных ч. 1 ст. 29 Закона № 44-Фз, поскольку его учредителем является районное подразделение областной организации инвалидов, а не общероссийская организация инвалидов. В дальнейшем ООО «ОГИС ТРЕЙД» успешно взыскало с заказчика убытки в связи с непредставлением преференций по государственному контракту в размере 1 011 490 руб.
Аргументация суда: в ст. 17 Устава ООО ВОИ закреплено, что структурными подразделениями ВОИ являются региональные и местные организации ВОИ. Структура ВОИ является многоуровневой и образуется в соответствии с административно-территориальным устройством Российской Федерации и территориально-организационными основами местного самоуправления Российской Федерации. Структурные подразделения (региональные и местные) являются неотъемлемой частью структуры ВОИ (его территориальными подразделениями), благодаря которой ВОИ и обретает статус общероссийской общественной организации инвалидов. Таким образом, Сергиево-Посадская районная организация Московской областной организации ВОИ является структурным подразделением ВОИ и имеет право на получение преимуществ, предусмотренных ч. 1 ст. 29 Закона № 44-ФЗ⁹.

Если декларация участника о принадлежности к организациям инвалидов недостоверна, то достаточно просто не предоставлять ему преимущества? Или же нужно отклонить заявку?

По этому вопросу в правоприменительной практике также нет единства. Одни контрольные органы считают правильным непредоставление преимущества, при этом не возражают против самого факта заключения контракта с лицом, заявлявшим о принадлежности к организациями инвалидов в отсутствие на то правовых оснований.

Пример
Проект контракта был направлен в адрес ООО без увеличения предложенной последним цены на 15 %, несмотря на декларирование обществом своей принадлежности к организациям инвалидов. Заказчик объяснил это тем, что учредителем общества является физическое лицо, а не общероссийская общественная организация инвалидов. Антимонопольный орган признал действия заказчика правомерными¹⁰.

Другие указывают, что декларирование участником закупки своего соответствия требованиям ч. 2 ст. 29 Закона № 44-ФЗ при фактическом отсутствии такого соответствия означает необходимость отклонения заявки в связи с наличием в ней недостоверной информации. Недостаточно просто проигнорировать такую декларацию и не предоставлять никаких преимуществ в виде заключения контракта по увеличенной цене. Незаконный допуск заявки, которую нужно было отклонить, может быть квалифицирован как административное правонарушение, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ¹¹.

⁹Постановление Шестнадцатого ААС от 06.03.2023 по делу № А18-985/2022. Аналогично постановление Девятнадцатого ААС от 27.12.2022 по делу № А14-8162/2022.
¹⁰Решение Чувашского УФАС России от 25.05.2022 по делу № 021/06/29-479/2022 (изв. № 0815500000522003539).
¹¹Именно к таким выводам пришел ФАС Московского округа в постановлении от 20.05.2022 по делу № А40-166689/2021.

Нужно ли предоставлять преимущества организации инвалидов, если контракт заключается с ней как с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)?

Отметим, что с 1 января 2022 г. утратили силу Правила предоставления преимуществ организациям инвалидов при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в отношении предлагаемых ими цены контракта, суммы цен единиц товара, работы, услуги, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 341. Из этих Правил действительно можно было сделать вывод, что преимущества предоставляются организациям инвалидов исключительно при проведении конкурентных процедур. В настоящее время нет оснований полагать, что преимущества не могут предоставляться при осуществлении закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), предполагающих некоторый элемент состязательности. Так, подп. «б» п. 3 ч. 12 ст. 93 Закона № 44-ФЗ прямо предусматривает включение в извещение о «закупке с полки» (которая технически является как раз закупок у единственного поставщика) информации о предоставлении преимуществ в соответствии со ст. 28 и 29 Закона № 44-ФЗ.

Что же касается заключения контракта по п. 25 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ с единственным «финалистом» конкурентной процедуры (т. е. с лицом, подавшим единственную заявку, которая была признана соответствующей требованиям извещения о закупке), то суды в принципе не соглашаются, что такую процедуру нужно перестать считать конкурентной¹².

¹²См. постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 30.08.2022 по делу № А32-25059/2021.

Вместо заключения: декларации участников закупок обязательно нужно проверять!

Важно понимать, что декларация участника о принадлежности к организациям инвалидов, предусмотренным ч. 2 ст. 29 Закона № 44-ФЗ, не является непререкаемым источником информации о соответствии участника критериям, указанным в этой норме; такая декларация является лишь поводом к проверке к проверке заявленного соответствия комиссией заказчика. Игнорирование этой обязанности может привести к тяжким последствиям.

Пример
  При участии в ряде закупок ООО заявило о своем соответствии требованиям ч. 2 ст. 29 Закона № 44-ФЗ, хотя не имело на то никаких правовых оснований. Предоставление заведомо ложных сведений позволило ООО заключить контракты на поставку спецодежды (костюмов) по цене, увеличенной на 15 %. Общий размер «переплаты» по заключенным контрактам составил 619 557,26 руб. В дальнейшем в отношении руководителя ООО было возбуждено уголовное дело в связи с наличием в его действиях признаков состава преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 159 УК РФ («Мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения, а равно в крупном размере»).
Правовая оценка УФАС: в случае обнаружения комиссией заказчика того факта, что участник закупки не соответствует критериям, установленным ч. 2 ст. 29 Закона № 44-ФЗ, хотя и продекларировал свое соответствие таким критериям, заявка участника закупки подлежит отклонению. Ответственность за неосуществление комиссией заказчика своих полномочий не может быть возложена на участника закупки, поскольку последний мог ошибочно полагать себя соответствующим предъявляемым требованиям. В результате заказчиком были неправомерно заключены государственные контракты с предоставлением преимуществ, предусмотренных ст. 29 Закона № 44-ФЗ, и увеличением общей суммы контрактов¹³.

¹³Решение Татарстанского УФАС России от 18.01.2021 № АЯ-08/378 по делу № 016/01/14.8-124/2020.

Автор надеется, что приведенный обзор правоприменительной практики будет полезен членам закупочных комиссий при рассмотрении поступивших заявок.